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Figures du préfet. Une comparaison européenne

Figures of the prefect. A European comparison

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Publié le jeudi 28 avril 2011 par Karim Hammou

Résumé

Le Laboratoire des sciences sociales du politique (LaSSP) de l'IEP de Toulouse en partenariat avec le Groupe de travail permanent « Sociologie de l'État : réformes & résilience » du Groupe européen pour l'administration publique (GEAP - EGPA) et le Groupe de travail « Science politique comparée des administrations » (SPCA) de l'Association française de science politique (AFSP) sont heureux de vous inviter à participer au colloque international « Figures du préfet. Une comparaison européenne » qui se tiendra à Toulouse le jeudi 17 et vendredi 18 novembre 2011.

Annonce

Il n’est sans doute pas un corps administratif de l’État en France qui véhicule – depuis sa création – autant de fantasmes, d’a priori, de caricatures, de parodies et de mises en scènes savantes et littéraires, et bien sûr de commentaires politiques, que le corps préfectoral. De fait, la figure du préfet semble – et ce quel que soit le régime – vouée de façon récurrente à occuper le devant de la scène, de deux façons principales. D’une part, l’institution est souvent évoquée au travers des individus, tour à tour héroïques ou comiques, qui l’ont incarnée : Rambuteau, Haussmann, Cambon, Lépine, Poubelle, Schrameck, Carnot, Moulin, Érignac sont autant de noms qui symbolisent et personnifient le corps. D’autre part, cette individualisation marquée de l’institution va de pair avec l’usage d’un vocabulaire attendu ou routinisé et d’un imaginaire approprié. En témoignent les récentes mutations ou évictions, si controversées et médiatisées, du préfet de la Manche Jean Charbonniaud (janvier 2009) et du préfet de l’Isère Albert Dupuy (juillet 2010). Ces « affaires » rassemblent tout l’arsenal rhétorique qui entoure la définition de l’institution : pour le dire vite, le préfet est un agent politique du gouvernement, un fonctionnaire d’autorité révocable ad nutum. Ce qui est advenu des préfets de la Manche ou de l’Isère résonne telle une antienne de la longue histoire de l’institution préfectorale, tant la mutation et la révocation semblent l’alpha et l’oméga de l’histoire de cette administration. En résumé, et ce quelles que soient les temporalités considérées, le préfet est un politischer Beamte, un « fonctionnaire politique » au sens de la tradition administrative allemande allemande [Weber, 1919], dont la notion consacrée par le Conseil d’Etat de « fonctionnaires à la discrétion du Gouvernement » est l’équivalent français. Or ne s’en tenir qu’à cette lecture, si objective parce qu’objectivée soit-elle, revient à n’observer que la partie émergée, donc la plus immédiatement perceptible, de l’institution préfectorale. Quant à rappeler que le préfet incarne l’État dans les départements et les régions – ce qui est certes vrai –, cet énoncé ne dit rien ou presque des évolutions de sa fonction et, plus largement de l’institution, au fil de sa déjà longue histoire.

La figure préfectorale se définit d’abord en fonction de la place juridico-institutionnelle qu’on lui accorde. L’on peut identifier, à cet égard, au moins deux traditions de recherches. La première décrit le préfet français comme un représentant de l’État. Les travaux s’attachent alors à observer l’institution préfectorale dans ses rapports avec le pouvoir central en privilégiant une approche top-down [Chapman, 1955 ; Cobban, 1952 ; Ebel, 1999 ; Machelon, 2002 ; Machin, 1977 ; Richardson, 1966 ; Siwek-Pouydesseau, 1969 ; Thuillier, 1999]. Cette posture revient à percevoir l’institution à travers le filtre du régime politique ou du contexte institutionnel dans lequel elle s’inscrit. Ces entreprises décrivent en général l’administration préfectorale à partir d’une exégèse des circulaires et autres textes législatifs ou réglementaires qui sont censés définir les pratiques des préfets. La seconde tradition de recherches observe l’institution dans son environnement politico-institutionnel immédiat : le préfet est ici resitué dans un « système politico-administratif local », une forme de configuration dans laquelle il « apparaît comme l’un des pivots essentiels du réseau notabiliaire départemental » ou, pour le dire autrement, comme la figure de proue de « la structure informelle du gouvernement départemental » [Grémion, 1976]. Le préfet est alors décrit comme un arbitre dont le rôle et le pouvoir varient selon la structure du département (urbanisé, industriel ou rural), et l’administration préfectorale est analysée à travers la métaphore du système [Worms, 1966]. Les travaux inscrits dans cette veine [Allorant, 2007 ; Crozier et Thoenig, 1975 ; Dupuy et Thoenig, 1985 ; Le Yoncourt, 2001 ; Tobin, 1997] ont un point commun : ils insistent sur la dimension fonctionnelle de la figure préfectorale.

Des enquêtes plus récentes – réalisées par des historiens et des socio-historiens notamment – ont néanmoins cherché à dépasser et renouveler ces approches classiques en jetant les bases d’une ethnologie et d’une anthropologie des pratiques administratives préfectorales, mettant ainsi en scène les administrateurs départementaux dans leur pratique quotidienne et routinière du métier (Baruch, 1997 ; Birnbaum, 1992 ; Karila-Cohen, 2003, 2008 & 2010 ; Kerrouche, 1997, 2000 & 2003 ; Marty, 2006 ; Phélippeau, 1993 & 1994 ; Quéro et Voilliot, 2003 ; Tanguy, 2008, 2009 & 2011 ; Thoral, 2010). Ces entreprises présentent une double caractéristique majeure : d’une part, elles n’analysent pas l’administration préfectorale à partir des seuls indicateurs institutionnels définis par la législation et les textes gouvernementaux. À travers des grilles d’entrées très diverses (savoir prospectif sur l’élection, observation et surveillance de l’opinion publique, apprentissage du métier, application in situ de la loi, traitement des grèves…), elles cherchent finalement à répondre à la question suivante : qu’est-ce qu’administrer un département ? D’autre part, elles insistent sur les ressorts et les formes de la culture institutionnelle commune aux préfets, entendue ici comme un « composé indécomposable de représentations, de croyances, de savoirs, de savoir-faire et de pratiques » caractéristiques d’une institution et communs à ceux qui la peuplent et lui donnent vie [Eymeri-Douzans, 2001 & 2006 ; Biland, 2010].

Le bref « état des savoirs » que l’on vient d’esquisser ici appelle une double observation : d’une part, l’on doit constater avec surprise un désintérêt manifeste pour l’institution « post-décentralisation » (à l’exception de la littérature juridique) [Bras, 1996 ; Manson, 2001]. Si le bicentenaire de la loi du 28 pluviôse an VIII a pu réinitier quelques synthèses [CURAPP, 2000 ; RFAP, 2000], les entreprises de recherches semblent encore balbutiantes. Pourtant, les transformations de l’État à l’ère du « Nouveau Management Public » (depuis la LOLF jusqu’à la Révision générale des politiques publiques I et II…) [Bezes, 2009 ; Cole, 2010 ; Cole et Eymeri-Douzans, 2010 ; Eymeri-Douzans, 2005 ; Eymeri-Douzans et Pierre, 2011 ; Gervais, 2007 & 2010], les réformes territoriales (RéATE…) [Chauvin, 2010 ; Marcou, 2010 ; Pontier, 2010], l’approfondissement de l’Union Européenne et les processus d’européanisation [Duran, 1998 ; Nay, 2002 ; Pasquier, 2004 & 2009 ; Eymeri-Douzans, 2006] constituent autant de vecteurs puissants de transformation de l’institution préfectorale. Or les désajustements et réajustements des pratiques de corps qui en découlent sans nul doute sont encore bien trop peu interrogés. D’autre part, il est très remarquable que les travaux consacrés à l’institution préfectorale restent par trop franco-centrés, et que la littérature savante concoure ainsi à accréditer le discours demi-avant sur la soi-disant « exceptionnalité » du « modèle » français. Si rares sont en effet les travaux [Antonielli, 1983 ; Cassese, 1983 & 2000] qui ont travaillé sur l’institution préfectorale dans d’autres contextes nationaux que celui de l’Hexagone.

Le projet de ce colloque, et du livre collectif qui le prolongera, sera donc double. Tout d’abord, il constituera un moment salvateur pour engager en commun une réflexion approfondie sur les contours de l’institution préfectorale à l’échelle du continent européen. Des questionnements majeurs en termes d’administration comparée surgissent ici : la figure du « préfet à la française » fait-elle exception ? A-t-elle fait l’objet dans le passé de l’Europe d’un processus d’exportation, ou plutôt d’import-export si bien que l’on pourrait à bon droit parler de « mimétisme institutionnel » [Mény, 1993] ? Au rebours, faut-il plutôt partir d’abord de la diversité des formes d’actualisation de cette figure institutionnelle du représentant du gouvernement central dans les unités territoriales, qui prend d’ailleurs des « noms de métier » différents d’un pays à l’autre (ici « préfet », là « commissaire de la Reine », ou « commissaire de la République », et ailleurs souvent « gouverneur »), pour en dresser à la fois « l’inventaire des différences » et/mais tenter de dessiner les contours d’un idéal-type wébérien de ce rôle institutionnel de représentant territorial de l’État ? Dans le même temps et tout uniment, notre colloque et notre ouvrage s’interrogeront donc sur ce qui constitue le métier préfectoral en s’efforçant de saisir l’institution dans toute son « épaisseur » - d’une façon qui tente de s’inspirer d’une « description en profondeur » à la manière de Clifford Geertz. Que recouvre le métier de représentant territorial de l’État ? Quels schèmes mentaux et comportementaux, quels « systèmes solidaires de croyances et de pratiques », quelles « manières de voir, de penser, de dire et de faire » sont à l’œuvre chez ceux qui, appelé à exercer ce métier particulier, endossent le rôle avec succès, en incorporent les « prescriptions de rôle » [Giddens, 1987] et en viennent à « être du métier » et à « avoir du métier ». Ce métier préfectoral s’est-il construit selon les mêmes logiques bureaucratiques et institutionnelles en divers contextes nationaux, ou bien s’avère-t-il très différencié en fonction des configurations nationales et territoriales dans lesquelles il s’exerce ? Observe-t-on aujourd’hui des éléments de convergence transnationale du, des métiers de préfet(s) ou une différenciation persistante voire renouvelée ? Ces questionnements demeurent à dessein très ouverts afin de ne pas fermer le champ des possibles.

Dès lors, cette rencontre scientifique pourrait s’organiser autour des trois axes suivants :

D’abord, la question de la spécificité supposée du « modèle français » et de la diversité de la figure préfectorale (ou de ses équivalents) dans notre Europe prise comme espace de comparaison. Présenté comme une institution intrinsèquement associée à l’histoire politique et administrative du territoire, le « premier personnage du département » – lointain héritier des sénéchaux et baillis du Roi au Moyen-Âge puis des intendants d’Ancien Régime – s’inscrirait dans une longue tradition de centralisation administrative continue [Tocqueville, 2004]. Selon cette perspective, l’institution préfectorale constituerait une sorte de « curiosité administrative » française, qui aurait à voir avec la trajectoire nationale d’« étaticité » [stateness, au sens de Linz et Stepan, 1996], de notre pays. Un rapide inventaire dans le catalogue général des imprimés de la Bibliothèque Nationale de France solidifie a priori un tel constat. Les auteurs étrangers qui ont travaillé sur l’institution préfectorale ont aussi beaucoup durci l’approche « hexagonocentrée » [Chapman, 1955 ; Fesler, 1962 ; Spitzer, 1965 ; Richardson, 1966 ; Withcomb, 1974 ; Machin, 1977 ; Daly, 2001]. Le colloque se propose donc de mettre en critique cette historiographie dominante en sollicitant notamment des contributions qui invitent à décloisonner le regard porté sur l’institution pour mieux observer et mettre en relief les formes de circulation des modèles administratifs entre pays d’Europe (voire d’ailleurs). Plusieurs questions surgissent : à quel point le « préfet à la française» s’est-il exporté ? Si oui, comment et dans quelle mesure ? Comment a-t-il été « acclimaté » à l’ordre institutionnel et aux structures bureaucratiques propres aux États en question ? Quel(s) rôle(s) jou(ent) l’institution dans des cultures administratives différentes ? Quelles structures d’écarts et d’homologies peut-on dégager de l’observation comparée des cas nationaux considérés ?

Ensuite, les pratiques et la rhétorique du métier préfectoral. Finalement peu interrogées, les formes du métier préfectoral sont encore mal connues. Si l’étude de la street-level bureaucracy a connu un essor certain depuis une quinzaine d’année [Dubois, 1999 ; Weller, 1999 & 2008 ; Warin, 2002 ; Spire, 2005, 2007 & 2008], l’économie concrète des pratiques au travail des hauts fonctionnaires demeure fort peu explorée, à quelques exceptions près [Eymeri-Douzans, 1999 et 2001 ; Buchet de Neuilly, 2005 ; Laurens, 2009 ; Pénissat, 2009]. Plus précisément et concernant les seuls préfets, notre colloque ambitionne de mettre en exergue les ressorts d’une culture professionnelle préfectorale. Qu’entendons-nous ici très exactement ? Il s’agit d’abord très classiquement d’un ensemble de traits communs (références, méthodologies pratiques, répertoires d’outils valorisés, revendications…) partagés par les administrateurs d’Etat sur le terrain. « Une institution tient sur et par un corps […]. [E]lle est tout autant un corpus de représentations, de croyances, de savoirs et de savoir-faire, incorporés par les membres du corps. Ainsi toute institution, outre un ensemble matériel de bâtiments, d’archives, de dossiers, etc., et un ensemble humain de membres faisant corps, existe-t-elle à l’état de culture » [Eymeri-Douzans, 1999, p. XV]. Cette rencontre scientifique s’emploiera ainsi à repérer l’existence possible de certaines formes ou traits culturels récurrents qui – pour le dire avec Georg Simmel – dessineraient des « régularités » de la figure du préfet à l’échelle européenne, en faisant pleinement droit aux « singularités » également observables en chaque cas. Il s’agira ensuite de se demander si la culture professionnelle préfectorale – pour autant qu’elle soit repérable à l’échelle française, ainsi qu’à l’échelle européenne – ne pourrait pas plus précisément se définir « comme un espace public interne, délimité par les deux dimensions que sont les enjeux majeurs de la fonction préfectorale, son rapport [à l’État et à la loi] et son rapport [au pouvoir politique]. […] Cette approche [met] en évidence à la fois un pluralisme considérable des attitudes, valeurs et pratiques et un langage commun, une identique mobilisation autour des enjeux sous-jacents aux acceptions différentes, souvent conflictuelles, des mêmes missions, du même métier » [Monjardet, 1994, pp. 408-409]. Travailler ainsi la problématique par le truchement de la notion de culture professionnelle, c’est faire le pari que l’institution-préfet est aussi un « corps préfectoral », et ipso facto rompre avec la vision univoque qui réduit trop souvent les préfets à des fonctionnaires atomisés sans « esprit de corps » ni pratiques de corps partagés.

Enfin, la place des préfets dans le gouvernement multi-niveaux de l’Union européenne et de ses territoires. De nombreux travaux se sont penchés depuis une dizaine d’année sur les processus dits d’européanisation mais aussi sur les appropriations locales dont les politiques et dispositifs européens font l’objet « par le bas » [Pasquier et Weisbein, 2004]. Ils se sont cependant davantage focalisés sur les acteurs politiques et sociaux (gouvernements régionaux et urbains, milieu associatif…) au détriment des acteurs proprement administratifs, délaissant ainsi en partie les transformations de la fonction préfectorale aux juristes [Dord, 2000 ; Michel, 2004]. Pourtant, le rôle de « passeur du droit communautaire » dévolu aux préfets français est consacré par le législateur lui-même : ainsi la loi Administration territoriale de la République du 6 février 1992 lui donne-t-elle, par exemple, « la compétence de gestion des politiques nationales et communautaires en matière d’aménagement du territoire et de développement économique » (article 5). Certaines enquêtes de science politique montrent de surcroît que l’approfondissement des politiques européennes (fonds structurels, programmes européens de développement urbain, culturel ou de luttes contre les discriminations du type Urban, Interreg et Equal…) tend à faire du préfet, de région surtout, un acteur stratégique dans le suivi et la gestion des crédits européens [Duran, 1998 ; Hooghe, 1996 ; Mathiot, 1998 ; Négrier 1998 ; Smith, 1995]. Les réflexions sur le rôle et la place des préfets dans la mise en œuvre sur le terrain des politiques communautaires dépassent à l’évidence le cadre national français. Les débats nourris au sein de l’Association européenne des représentants territoriaux de l’État (AERTE) témoignent des problématiques nouvelles que l’Union européenne engendre pour l’institution, ce nouvel horizon incitant d’ailleurs certains membres du corps préfectoral à revendiquer la naissance d’un europréfet qui incarnerait l’Europe auprès des citoyens [Mosser, 2000]. C’est dire combien une comparaison entre les situations observables en divers pays européens sera, pour ce troisième axe des réflexions de ce colloque, tout aussi nécessaire qu’au titre des deux premiers.

Aspects pratiques

Ce colloque international se déroulera au Laboratoire des sciences sociales du politique (LaSSP) de l’Institut d’Études Politiques de Toulouse, les 17 et 18 novembre 2011. Les communications écrites devront être remises à l’avance, et seront discutées. Elles devront être rédigées dans la perspective d’une publication rapide sous forme de chapitre dans un ouvrage collectif. Les propositions de communications (une à deux pages), comportant les noms, prénoms, affiliations institutionnelles et coordonnées électroniques des auteurs, sont à envoyer

pour le 15 juin 2011, aux deux adresses e-mail des organisateurs :

jean-michel.eymeri-douzans@sciencespo-toulouse.fr et gildas.tanguy@sciencespo-toulouse.fr

Les réponses quant à l’acceptation des communications seront renvoyées d’ici le 5 juillet.

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Lieux

  • IEP de Toulouse
    Toulouse, France

Dates

  • mercredi 15 juin 2011

Mots-clés

  • préfet, État, département, région, Haute fonction publique, Europe

Contacts

  • Gildas Tanguy
    courriel : gildas [dot] tanguy [at] sciencespo-toulouse [dot] fr

URLS de référence

Source de l'information

  • Gildas Tanguy
    courriel : gildas [dot] tanguy [at] sciencespo-toulouse [dot] fr

Pour citer cette annonce

« Figures du préfet. Une comparaison européenne », Appel à contribution, Calenda, Publié le jeudi 28 avril 2011, http://calenda.org/204184