AccueilLe service public d’eau potable à l’épreuve du développement durable

Le service public d’eau potable à l’épreuve du développement durable

Public drinking water services challenged by sustainable development

*  *  *

Publié le mercredi 22 février 2012 par Loïc Le Pape

Résumé

Le service public de l'eau potable est en profonde mutation depuis deux décennies. Les usages de l’eau et le cadre juridique ont évolué, rendant la gestion complexe. Invités à se réformer, les services d’eau pensent trouver des réponses en se regroupant et en harmonisant territorialement leurs pratiques de gestion. L’intérêt du colloque est alors de questionner les gestionnaires locaux dans leur mutation récente, le passage des communes aux communautés, en interrogeant atouts et contraintes des nouvelles échelles de gestion. L'objectif est, outre un bilan des mutations observées, une meilleure compréhension des stratégies d’évolution des services. On s’intéressera alors à l’évolution des cadres normatifs, gestionnaires et territoriaux. Un intérêt certain sera porté aux outils de coordination et de gouvernance qui essaient de redéfinir le service public d’eau potable dans une version durable et territorialisée. Cet appel à contribution s'adresse à tous les acteurs du service public d’eau potable (directeurs et techniciens des collectivités, membres de la société civile et universitaires).

Annonce

Qui sommes-nous ?

La Communauté de l’Eau Potable (CEP), plate-forme d’acteurs politiques, techniques et associatifs du bassin grenoblois fête ses cinq années d’existence en 2012. Instance d’information, de conseil, d’expertise et de recherche sur la gestion locale de l’eau ; cette initiative locale est devenue en peu de temps le lieu de référence pour l’échange et la concertation entre les services d’eau du bassin grenoblois. Elle constitue un espace d’initiatives où se discute la gestion de l’eau d’aujourd’hui et de demain. Ses principales thématiques de travail sont : la sécurisation de la ressource, les modalités d’harmonisation et de mutualisation des services, la gestion durable des services publics. Créée dans l’optique de rapprocher les acteurs des services d’eau, elle s’applique à la mise en cohérence des politiques locales de l’eau sur le territoire du futur SCoT de la région urbaine de Grenoble (273 communes).

Le laboratoire Pacte est une unité mixte de recherche du CNRS et de l’Université de Grenoble, dans le domaine des sciences sociales. L’Institut d’études politiques de Grenoble assure la tutelle principale, l’Université Pierre Mendès France et l’Université Joseph Fourier les tutelles secondaires. Cette UMR rassemble les politistes, les géographes et les urbanistes, ainsi que des sociologues du site grenoblois. Elle accueille aussi des économistes, des juristes et des historiens.

La région urbaine grenobloise bénéficie d’une eau d’excellente qualité à un prix bon marché. C’est dans le but d’optimiser le service rendu à l’usager que les acteurs de la CEP ont lancé récemment une réflexion sur les possibilités d’harmonisation du prix de l’eau dans la région urbaine grenobloise. Dans ce cadre, la CEP a décidé, en collaboration avec le laboratoire Pacte, l’organisation d’un colloque d’envergure nationale sur le service public de l’eau potable. A l’heure de la recomposition de l’action publique locale, nous nous proposons de convoquer l’ensemble des sciences humaines et sociales pour interroger les mutations récentes des services publics d’eau potable.

Contexte scientifique et institutionnel

Depuis près de 20 ans, la littérature scientifique ayant trait au service public de l'eau potable s’est consacrée à dégager les différents modèles de gestion historiquement construits (notamment S. Petitet), et à étudier et accompagner les grandes réflexions dans leurs dimensions économiques, sociales et environnementales. Trois axes de recherche ont fait notamment l'objet de  développements importants.

a) Le cadre législatif et réglementaire : l'explosion des normes et la prise en compte du développement durable

Dans les années 1990, un nouveau cadre législatif et réglementaire est apparu. Inspiré par l’idéologie libérale, la décentralisation et l’émergence des problématiques environnementales, ce cadre est marqué par l’émergence de principes qui viennent conforter le modèle français de gestion de l’eau par bassins versants, institué par la loi sur l’eau de 1964. Il se décline à plusieurs échelles : - internationale (formalisation de la notion de gestion intégrée ; inscription de l’accès à une eau saine dans les droits fondamentaux de l’homme), - européenne (adoption de la Directive Cadre sur l’Eau 2000/60/CE), - nationale (loi sur l’eau de 1992 qui énonce le principe de « l’eau paie l’eau » ; reconnaissance de l’eau comme « patrimoine commun » ; Adoption de la Loi sur l’eau et les Milieux Aquatiques de 2006 qui instaure un suivi centralisé des indicateurs de performance et énonce un droit d’accès pour tous les individus). Des années 1990 au milieu des années 2000, de nombreux auteurs ont cherché à théoriser et interpréter ce nouveau cadre institutionnel et normatif, en lien avec les principes de gestion de la ressource (notamment B. Barraqué, O. Petit).

Si l’heure est encore à la modélisation d’outils théoriques, quelques auteurs (E. Hellier, S. Vaucelle, S. Petitet etc.) ont procédé à des premiers bilans de la prise en compte du développement durable. D’un point de vue environnemental, ils ont ainsi pu montrer l’évolution vers l’utilisation d’une ressource de meilleure qualité à l’échelon intercommunal plutôt que communal (ce qui pose la question du suivi de la qualité des anciennes ressources). D’un point de vu social, d’autres chercheurs (M. Tsanga, H. Smets etc.) ont mis en exergue les avantages et les contradictions de la mise en place d’une tarification sociale . D’un point de vue économique,  les dernières recherches ont fait état d’un effort de renouvellement insuffisant pour les services ainsi que d’une faible prise en compte des aspects prospectifs pour ce renouvellement (baisse des consommations notamment). Enfin, un point saillant concerne la difficile prise en compte de l'objectif participatif (R. Barbier, C. Bedu).

L’actualité de la recherche laisse apparaître la complexité de la traduction locale des objectifs cadres et pousse à une interrogation de fond sur le sens à donner à ces nouveaux principes. Ainsi, une partie de la communauté scientifique conteste la pertinence de ces objectifs, les jugeant inapplicables, insuffisants ou idéologiquement marqués.

Tout d’abord, la question des causes de cette inflation des normes  a été posée. D. Lorrain a montré que cette tentative de régulation du service public de l’eau potable qui s’est traduit par une inflation juridique est en partie corrélée à l’importance en France des opérateurs privés (- les élus souhaitant mieux contrôler le travail des opérateurs, - les opérateurs développant leurs propres normes  pour mieux mettre en valeur leurs bilans). Ensuite, l’état des recherches rend  compte de la difficulté pour les services d’atteindre les objectifs du développement durable. Les critiques portent à la fois sur l'insuffisance des outils existants et sur la difficulté plus profonde de prendre en compte certains objectifs (recouvrement des coûts des services d’eau, participation etc.). Constatant l'insuffisance des outils théoriques pour la compréhension des enjeux et le manque de procédés d'évaluation, plusieurs projets de recherche ont investi la problématique (Eau & 3E, Eaux et Territoires,  Aquadep, etc.).

La question de l’interprétation des normes et de la prise en compte du développement durable par les gestionnaires locaux des services d’eau se pose de ce fait avec actualité et acuité. Les dernières recherches montrent que les services d’eau, appuyés par l’Etat, pensent trouver des réponses aux défis auxquels ils sont confrontés dans de nouvelles formes de gouvernance (Pôle Métropolitain, Société Publique Locale…). Or, de nouveaux paradigmes poussent à s’interroger sur la légitimité de ces mutations. Ainsi, A. Spiteri propose de dépasser un cadre normatif qui ne ferait que proroger une gestion technique et économique sans prendre suffisamment en compte les aspects sociaux et environnementaux.

b) Le cadre gestionnaire : la théorisation de l'école française de gestion de l'eau et l'apparition de la question de la performance des services

Le service public de l'eau en France est marqué par deux grandes spécificités : l'importance des opérateurs privés et l'existence d'une école française de gestion de l'eau (gestion par bassins versants, Agences de l’eau, principe pollueur/payeur etc.). Ces spécificités continuent d'alimenter les débats sur la gestion des services d'eau.

Dans les années 1990, les grands opérateurs français bénéficiaient d'un oligopole de fait pour la gestion des services. La multiplicité des modes de gestion possibles (gérance, affermage, concession etc.) rendait la lecture complexe pour l'élu et l'usager. Dans une optique de clarification, de nombreux travaux ont d'abord cherché à comparer les différents modes de gestion en élaborant une typologie des services d’eau. Dans cette approche gestionnaire et structurelle, la dimension diachronique a été largement utilisée (B. Barraqué) afin de mettre en lumière l'existence d’un modèle français de gestion des services urbains (caractérisé par les compétences des firmes internationalement reconnues) exporté dans le monde entier .

La mise en lumière de certaines dérives de la part des délégataires (abus de position dominante, manque de transparence) et l'adoption de lois pour mieux encadrer leurs pratiques (lois Sapin, Barnier, Mazeaud) a entraîné une évolution des thématiques de recherche. Dans un contexte idéologique marqué par le partenariat public-privé, de nombreuses recherches se sont consacrées à la question de l’évaluation de la performance des services (L. Guérin Schneider, G. Canneva, M. Tsanga). La mise en place puis la multiplication d'indicateurs de performance (G. Fauquert) a plus récemment fait l'objet d'un bilan critique de la part de nombreux auteurs . Suite à ce constat, plusieurs chercheurs ont procédé à l'identification des  indicateurs les plus pertinents pour la prise en compte des problématiques du développement durable.

Aujourd’hui se pose avec davantage d’actualité la question de la contradiction entre le modèle prôné par l'école française de gestion des services (représenté par 4 acteurs principaux : le gestionnaire public, le délégataire privé, l’Agence de l’Eau, et l’Union Européenne) et les préceptes du développement durable. Après un âge d’or dans les années 1980-1990, un doute s’est installé. L’impossibilité pour le modèle de l’école française de respecter les normes européennes et la condamnation de la France pour pollution des eaux a semé le trouble ! Il n'est pas certain que le modèle institutionnel mis en avant par l'école française soit capable de garantir une gestion optimale des services. Le modèle français est basé sur l'idée d'un financement du service par le consommateur au prorata de sa consommation . Or, dans un contexte de baisse continue des consommations urbaines depuis quelques années, la question du financement à long terme et des modalités de facturation de l’eau potable  se pose nécessairement (notamment la prépondérance de la part variable et ses impacts sociaux).

Dans un contexte actuel marqué par le retour de plusieurs services importants en régie, la question de la confrontation de modèles de gestion publique et de gestion privée se pose nécessairement. En effet, il semble que régies municipales et firmes internationales adoptent des stratégies spécifiques pour mieux se différencier. Partant de ces constats, on peut se demander dans quelle mesure, la gestion « technicienne et économiciste » du modèle français est pertinente dans un contexte de prise en compte du développement durable. On voit ainsi apparaître de nouvelles stratégies de gestion de la part de services qui cherchent à s’adapter à ce nouveau contexte.

c) Le cadre territorial : Inscription dans le local et apparition de modèles de gestion différenciés

Dès 1964, la France s'est dotée d'une gestion décentralisée de l'eau potable par bassins versants. La Directive Cadre sur l'Eau (DCE) a repris ce principe. De nombreuses recherches se sont intéressées à l’étude spatialisée des différents territoires de l’eau (contrats de rivière, bassin versant des SAGE, SDAGE, départements, régions etc.) dans une démarche davantage transversale et  principalement focalisée sur la dimension environnementale de la ressource (S. Ghiotti, G. Schneier Madanes, O. Alexandre). La question de la pertinence et de l'articulation des territoires politiques, hydrauliques, économiques s'est posée avec beaucoup d'acuité. Comme l’a rappelé H-J Scarwell, si le bassin versant apparaît être le territoire pertinent de la gestion globale de l'eau, il ne semble pas souhaitable de transformer ce dernier en acteur de l'action publique car ceci risque de privilégier la représentation des espaces sur celle des populations.

Le contrôle accru exercé depuis quelques années par les communes sur la gestion du service pousse à de nouveaux questionnements. Alors que les services deviennent davantage autonomes et transversaux, il semble que l’on constate actuellement un mouvement de re-territorialisation des services d’eau à l’échelle des intercommunalités politiques (communautés de communes, communautés d’agglomérations, communautés urbaines etc.) ou de structures ad-hoc.

A ce titre, C. Pezon et S. Petitet ont montré que ce sont souvent les exigences croissantes des directives européennes et des textes de lois qui ont poussé les communes à se regrouper (afin de favoriser les économies d’échelle, mutualiser les moyens et permettre l’accès à la ressource) et à déléguer l’exploitation du service à des prestataires privés (afin de mobiliser des savoir-faire technologiques et des capitaux pour répondre à la complexité de la gestion). Le désengagement récent des Directions Des Territoires (DDT) de la maîtrise d’œuvre hydraulique, la baisse des financements des Conseils Généraux ou encore l'adoption de la comptabilité M49 appuient l’hypothèse d’une « marche forcée » vers la solvabilité des services et d’une compétition accrue entre territoires pour la course aux financements. L’accroissement de l’intercommunalité de l’eau potable semble s’inscrire dans cette  démarche.

Néanmoins, face à cette concurrence territoriale, on observe également le développement de réseaux élargis de partage de savoirs et d'expériences qui se fondent sur des logiques de réciprocité plutôt que sur les mécanismes du marché (B. Pecqueur). Loin d'exacerber la concurrence territoriale, l'objectif est alors d'engendrer les moyens de répondre aux besoins des populations dans une démarche de coopération et de complémentarité avec les autres territoires (N. Buclet).

L’accroissement des modes de gouvernance territoriale peut être vu comme une réponse politique des gestionnaires locaux aux problèmes posés par l'autonomisation des services d'eau. Il reste à déterminer si les constats mis en valeur par les recherches effectuées il y a quelques années concernant la pertinence et l’articulation des périmètres de gestion, s'appliquent aussi à ces nouveaux territoires. Bien que la priorité semble être donnée à une gestion concertée de la ressource, on constate que la prégnance du politique reste déterminante concernant les choix techniques effectués pour le service d'eau potable.  Politic versus policy ? La question de la « solubilité » des territoires de l’eau dans le politique demeure de ce fait d’actualité.

Questionnement du colloque

Le service d’eau est donc en profonde mutation depuis deux décennies. L'évolution du cadre scientifique et institutionnel a pu en donner un bref aperçu. L’idéologie libérale et la prise en compte du développement durable semblent être à la base de cette redéfinition des principes de gestion des services.

Or, dans le même temps les trois principaux usagers de l’eau que sont l’industrie, l’agriculture et l’usager domestique ont évolué. Recul des industries grosses consommatrices d’eau, redéfinition de la politique agricole vers des usages plus rationnés de l'eau et évolution du comportement des consommateurs interrogent la gestion économique des services. La baisse constante des consommations d’eau constatée depuis quelques années (Grenoble, Paris etc.) et la fragilisation sociale de nombreux usagers sont des nouveautés que les services doivent prendre en compte pour gérer au mieux leur mutation.

Invités à se réformer pour mieux s’adapter au local (environnement et usagers), les services d'eau paraissent dépassés par les exigences d'un cadre législatif et réglementaire de plus en plus complexe. On peut y voir un paradoxe en ce sens qu’une gestion décentralisée et autonome devrait au contraire permettre aux services de moins se préoccuper de leurs mises en conformité avec le cadre réglementaire national. En outre, les services évoluent de manière davantage différenciée selon des stratégies politiques et techniques qui leurs sont propres, tout en se regroupant et en harmonisant territorialement la gestion des services. Certaines expériences hybrides émergent, se positionnant entre les logiques de marché et de réciprocité. On voit en effet apparaître de nouvelles relations entre autorités délégantes et firmes délégataires. Ainsi, ces dernières années ont été marquées par l'évolution des contrats de délégation de service publics en faveur des collectivités locales (avec dans certains cas des baisses des prix de l’eau spectaculaire) et dans certains cas plus extrêmes, des retours en régie (Grenoble, Paris, Castres, Châtellerault etc.).

L’intérêt de ce colloque est d’interroger les gestionnaires locaux dans leur mutation récente, le passage des communes aux communautés (politiques, techniques, territoriales), en interrogeant atouts et contraintes des nouvelles échelles de gestion. L'objectif est alors de percevoir les raisons pour lesquelles ces services choisissent ou sont contraints d'évoluer (appréhender comment les principes juridiques et objectifs techniques sont adoptés, compris et portés à connaissance des gestionnaires locaux, percevoir le rôle de la concertation avec les acteurs publics et privés dans cette évolution etc.) et de comprendre si les évolutions récentes se dirigent vers une reconfiguration des services dans une acception plus durable et territorialisée (comprendre comment les services choisissent et mettent en place leurs mutations).

A ce stade deux grandes questions émergent :

  • S’oriente-t-on vers une « crise de la gestion de l’eau » ? Et, si oui existe-t-il des outils pour y répondre ?
  • S’oriente-t-on vers une redéfinition des modes de gouvernance des services d’eau ? Et si oui, pour quelles raisons et sous quelles formes ?

Le colloque se tiendra dans les locaux de l’Institut de Géographie Alpine à Grenoble les 14 et 15 novembre 2012. Pluridisciplinaire, ce rendez-vous est ouvert aux chercheurs, mais aussi aux personnels, élus, techniciens, associatifs et étudiants s’intéressant à la thématique « eau » et  à ses rapports avec la gestion urbaine. Le rendez-vous devrait permettre de proposer des outils théoriques efficaces pour mieux appréhender les mutations futures des services d’eau.

Afin de mieux circonscrire notre sujet, les intervenants sont invités à inscrire leur proposition dans l’une des deux grandes sections du programme, à l’intérieur desquelles un certain nombre de thèmes sont proposés.

1 - Les mutations « exogènes »: vers une gestion ambitieuse ou une crise des services d’eau ?

a) Bilan critique du cadre normatif de gestion des services mis en place depuis la loi sur l’eau de 1992

  • L’évolution et l’inflation des normes (recouvrement des coûts, patrimoine commun, accès social etc.)
  • Les principes de la gestion intégrée et de la durabilité des services d’eau potable  (recouvrement des coûts, patrimoine commun, solidarité pour l'eau potable) : atouts, lacunes, perspectives
  • Les indicateurs de performance : objectifs pour l’autorité de tutelle (ONEMA / Etat), utilisation par les services gestionnaires locaux et premier bilan par les chercheurs
  • L’autonomie accrue des services d’eau
  • Les nouvelles formes juridiques des services publics de l’eau potable : régies dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière, pôles métropolitains, communautés urbains, SPL, structures ad hoc etc.

b) La traduction des objectifs de bonne gestion des services d'eau : aspects

  • méthodologiques et bilan critique
  • Le contexte politique et idéologique de l’apparition du cadre de gestion
  • Revue et bilan critique et épistémologique des objectifs (principes budgétaires, tarifaires, sociaux etc.)
  • Les méthodes interdisciplinaires pour l'évaluation de la durabilité des services d'eau (économique, sociale, environnementale)
  • Les méthodes de prévision de l'évolution des services (méthode des scénarii etc.)

2 - Les mutations « endogènes » : vers une évolution des comportements et des pratiques des usagers et des gestionnaires ?

a) Normes sociales : L’évolution des usages et des stratégies

  • La baisse des consommations domestiques
  • La mutation des usages agricoles et industriels et leurs impacts sur les services d’eau
  • L'eau comme « vitrine territoriale » (services « modèles ») : logiques concurrentielles, logiques coopératives et spécification
  • Les stratégies des opérateurs publics et privés
  • La ville durable, l’eau contrainte et levier pour l’aménagement urbain

b) Stratégies des opérateurs publics et privés : harmonisation des pratiques, logiques concurrentielles et coopératives, apparition de services "modèles" etc.

  • La mutualisation des coûts, l’harmonisation des pratiques de gestion (transfert de compétences, harmonisation des prix etc.) et ses conséquences (performance, accessibilité etc.)
  • L’apparition récente de « modèles » optant pour une gestion publique (Grenoble, Paris) ou mixte  (Nantes, Brest) des services d’eau
  • La place du politique et du technique dans la gestion des services d’eau
  • L’évolution des relations en autorités délégantes et firmes délégataires (renégociation des contrats de DSP, retours en régie)
  • Enjeux politiques des services d’eau 

c) Gouvernance et nouvelles formes de construction territoriale

  • Le bassin versant en question
  • Concilier participation, accès social, environnement, qualité à l’échelle d’un territoire
  • Fondements et évolutions de l'intercommunalité des services d'eau
  • Comprendre l’évolution du comportement des acteurs (usager, politique, technique)
  • L’évolution des modes de gouvernance de l’eau potable (départements, régions, pôles métropolitains, SCoT etc.)
  • Le principe de l’unicité de la ressource et ses modes de gouvernance
  • Dépasser le périmètre du service d’eau (reconquête de la qualité etc.)
  • De l’intérêt général à l’intérêt commun ?

Organisation

Membres du Conseil Scientifique :

Bernard Pecqueur (Professeur / Economie / Grenoble 1), Louis Job (Professeur / Economie / Grenoble 1), Bernard Barraqué ( Economie / AgroParisTech), Stéphane Ghiotti (Géographie / Montpellier 3), Guillem Canneva ( Sciences de Gestion / AgroParisTech), Emmanuelle Hellier (Maître de conférence / Géographie / Rennes 2), Laetitia Guerin Schneider ( Sciences de gestion / Cemagref), Anne Rozan (Maître de Conférence / Economie / Strasbourg), Olivier Petit (Maître de Conférence / Economie / Université d’Artois), Franck Poupeau (Sociologue, CES/ EHESS), Sylvain Petitet (Aménagement/urbanisme, EGIS France), Anne Rozan (Economie / ENGEES / Strasbourg), Sandrine Vaucelle (Géographie / Bordeaux 3 ), Catherine Ribot (Droit, Montpellier 3), Pierre Bauby (Science Politique / Sciences Po Paris), Arnaud Büchs (Doctorant / Economie / Grenoble 2), Marielle Montginoul (UMR G-EAU / Montpellier), Jon Marco Church (Science de la Durabilité, Harvard)

Consignes

Les communications seront données en français sous la forme d’une communication orale (tous les participants) ou d’un poster (pour les doctorants). Une publication des actes du colloque sera prévue.

Les auteurs - représentants des collectivités territoriales ou scientifiques (géographie, urbanisme, aménagement, environnement, science politique, économie, droit, sociologie, anthropologie) sont invités à faire parvenir leurs propositions de communication en 2000 signes maximum contenant : titre, résumé, type et thématique, date de production, mots-clés et commentaire.

Avant le 08 juin 2012

Les propositions doivent être déposées en ligne sur le site internet, rubrique "Déposer une contribution" : http://sp-eau.sciencesconf.org

  • Ces propositions doivent s’inscrire dans une ou plusieurs thématiques et sessions proposées (mutations « exogènes », mutations « endogènes ») et relevant d’une approche théorique ou pratique.
  • Une brève bio-bibliographie (nom, prénom, initiale ou autre prénom, équipe de recherche, courriel) accompagnera le papier.
  • Les propositions reçues seront évaluées et sélectionnées par le comité scientifique. Les auteurs dont les projets de communication auront été validés pourront présenter leur communication lors du colloque.

Calendrier

  • 08 juin 2012 à minuit : fin de la réception des propositions
  • Vendredi 13 juillet 2012 : notifications d’acceptation après évaluation par le comité technique
  • Jeudi 19 juillet 2012 : notifications d’acceptation après évaluation par le comité scientifique
  • Lundi 24 septembre 2012 : fin de la réception des textes définitifs

Pour plus d’informations

  • Contact : sp-eau@sciencesconf.org
  • Site web : http://sp-eau.sciencesconf.org

Lieux

  • 14 bis Avenue Marie Reynoard (Cité des territoires)
    Grenoble, France

Dates

  • vendredi 08 juin 2012

Mots-clés

  • eau potable, service public, développement durable, territoire

Contacts

  • Cecile BENECH
    courriel : cecile [dot] benech [at] scot-region-grenoble [dot] org

URLS de référence

Source de l'information

  • Karine Feuillet
    courriel : karine [dot] feuillet [at] umrpacte [dot] fr

Pour citer cette annonce

« Le service public d’eau potable à l’épreuve du développement durable », Appel à contribution, Calenda, Publié le mercredi 22 février 2012, http://calenda.org/207354