AccueilLa loi d’orientation foncière dans l’histoire de l’aménagement rural et urbain

La loi d’orientation foncière dans l’histoire de l’aménagement rural et urbain

The financial orientation law in the history of rural and urban planning

*  *  *

Publié le vendredi 17 juin 2016 par João Fernandes

Résumé

À l'occasion du 50e anniversaire de l'adoption de la loi d'orientation foncière de 1967, le Comité d'histoire du ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer et le laboratoire Analyse comparée des pouvoirs de l'université de Paris-Est Marne la Vallée organisent un colloque international pluridisciplinaire visant à interroger l'impact de cette importante loi sur l'aménagement urbain et rural en France au cours du dernier demi-siècle. Il s'agit aussi de situer cette loi dans une histoire de moyenne durée et dans une perspective internationale comparée.

Annonce

Colloque international pluridisciplinaire. 8-9 décembre 2017

Argumentaire

Promulguée le 30 décembre 1967 et publiée au Journal officiel du 3 janvier 1968, la Loi d’orientation foncière (LOF) est demeurée le texte de référence en matière d’aménagement et d’urbanisme[1] jusqu’à la loi Gayssot du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU). Par sa longévité, comme par l’ampleur du champ d’application couvert par ses 85 articles, la LOF incarne les ambitions d’un urbanisme "à la française", intrinsèquement lié à l’histoire du champ de l’aménagement tant rural qu’urbain. Ce socle juridique, dont les décrets d’application s’étalèrent jusqu’au début des années 1970, résista aux changements de paradigme des politiques d’aménagement de la fin des Trente Glorieuses (émergence des politiques de l’environnement et du cadre de vie, développement du péri-urbain, arrêt des grands ensembles), à la remise en cause des politiques d’aménagement du territoire (politiques des villes moyennes versus grands aménagements touristiques ou métropoles d’équilibre) et aux lois de décentralisation des années 1980-1990. Il résista aussi aux crises industrielles (reconversion des sols) et économiques (chocs pétroliers, dévaluations du franc,…) aux alternances politiques, libérale de 1974 et socialiste de 1981, et permit ainsi à des pratiques et à une certaine culture de l'aménagement[2] , avec une forte implication du ministère de l’Equipement, de se maintenir jusqu’à la fin des années 1990. Pour le dire autrement, la LOF suggère une lecture de l’histoire de l’Aménagement dans le dernier tiers du XXe siècle en termes de continuité et d’adaptation continuelle de la technocratie[3] - celle de l’État puis celles des collectivités locales - aux contextes et non en termes de ruptures comme peuvent le suggérer d’autres grilles de lecture (environnement, décentralisation).

Mise en perspective à plusieurs reprises[4] au cours des cinquante dernières années, la LOF symbolise toute l’ambivalence des représentations à l’encontre du ministère de l’Equipement qui l’avait conçue et portée politiquement entre 1964 et 1971 puis imposée comme cadre de référence de l’urbanisme réglementaire (les POS et les SDAU) jusqu’à la fin des années 1990 (la création des PLU et des SCOT). Pour certains, elle incarne l’impérialisme de l’Equipement et le pouvoir technocratique de ses ingénieurs. Au nom de l’intérêt public, le ministère se serait non seulement arrogé le contrôle de l’usage des sols – par l’imposition de normes réglementaires verrouillant l’octroi des permis de construire – mais encore la possibilité d’homogénéiser le développement des territoires. Pour d’autres, elle incarne au contraire les atermoiements de l’Etat et son incapacité à maîtriser la rente foncière, en particulier parce que certains des dispositifs prévus (taxe locale d’équipement, taxe d’urbanisation, schémas directeurs, associations foncières urbaines) ont été vidés de leur sens au moment de la publication des décrets d’application. De fait, si la LOF a été adoptée dans le contexte gaulliste d’émergence de grands ministères transversaux, elle interroge fondamentalement le rapport entre le regain du dirigisme et l’évolution du droit de propriété dans une période où l’urbanisation croissante et continue d’une partie du territoire national plaçait les enjeux fonciers au cœur des enjeux de société.

Signée lors de sa publication au Journal Officiel, le 3 janvier 1968, par dix ministres (plan et aménagement du Territoire, équipement et logement, transports, industrie, intérieur, finances, justice mais aussi agriculture, DOM-TOM et même culture !) la LOF a suscité des recherches aussi diverses que les champs concernés.

 Le premier travail de référence, réalisé dans le cadre d’une action concertée de recherche, financée par la DGRST et le ministère de l’Equipement , était rendu dans le cadre d’un bureau d’études de la SCET, le BETURE, en 1975. Pierre Veltz, son rédacteur, retrace la genèse de la LOF avant de se consacrer à ce qui, pour beaucoup de chercheurs, constitue le principal acquis de la loi, la mise en place des POS[5]. Ce travail a ancré d’emblée la lecture de la LOF dans le champ de la recherche urbaine, que l’on se situe du côté du droit de l’urbanisme (l’exégèse de la LOF a conforté l’émergence d’une sous-discipline du droit public, incarnée par exemple par Yves Jegouzo à Paris I[6], co-fondateur du GRIDAUH) ou que l’on se situe du côté de la sociologie urbaine (l’étude critique des politiques urbaines de la fin des Trente Glorieuses autour de sites emblématiques comme Dunkerque par exemple[7] était une manière de lire la LOF comme levier de configurations « monopolistiques » et de capture de la rente foncière[8]).

Cette lecture « urbaine » de la LOF n’est cependant pas la seule possible, ni même la seule souhaitable. En effet le texte avait vocation à toucher d’autres espaces que les seuls espaces urbains (POS et cartes communales dans les communes rurales)  mais il se trouvait aussi limité dans ses effets par des politiques de protection d’espaces, dès la fin des années 1960 potentiellement par la mise en place des premiers secteurs sauvegardés et plus encore dans la seconde moitié des années 1970 suite à l’évolution de la politique foncière agricole, ainsi que des directives puis des lois sur le littoral et la montagne

Parallèlement aux sociologues et aux juristes qui se sont penchés sur les conséquences de l’émergence du cadre réglementaire inventé par la LOF, les économistes l’ont arrimé durablement à l’étude des politiques foncières, y compris en milieu rural (SAFER). Les travaux de Vincent Renard et de Joseph Comby, conduits au sein de l’Association des études foncières (ADEF) qui fonda en 1978 la revue Etudes foncières, permettent de rappeler les ambitions initiales de la LOF, soulignent ses échecs et plus encore son adaptation aux nouvelles normes de maîtrise foncière dès le milieu des années 1970[9].

C’est dire qu’une mise en perspective historique de la LOF ne peut qu’être pluridisciplinaire.

Non seulement la compréhension des enjeux (l’aménagement rural et urbain, la production spatiale des équipements, le droit et les usages des sols, la montée des préoccupations d’environnement puis de développement durable depuis les années 1990) se situe par définition au croisement des disciplines mais aussi le corpus (les lois et les décrets relatifs à l’application puis à l’adaptation de la LOF) se trouve être particulièrement technique. L’évolution des pratiques d’aménagement induites par la LOF, analysées le plus souvent dans le cadre d’approches socio-spatiales et non temporelles, incitent à une saisie du sujet sur la longue durée.

Le premier objectif d’un colloque rétrospectif sur la LOF consistera à clarifier autant qu’à contextualiser les débats techniques, de manière à sortir la LOF du double piège d’une lecture de spécialistes ou de polémistes[10].

Pourquoi et comment une loi d’orientation foncière a-t-elle été élaborée au moment même où l’Etat se dotait d’outils et de procédures de maîtrise foncière (zones d’aménagement différé, établissements publics fonciers) aptes à maîtriser les grandes opérations d’aménagement projetées par la DATAR, les OREAM ou le District de la région parisienne ? En quoi cette loi, ADN de l’Equipement, incarna-t-elle la volonté de l’Etat de reprendre en main le développement des villes et plus largement du territoire national et en quoi aussi incarna-t-elle les limites de cette tutelle ? Comment les directions départementales de l’Equipement ont-elles réussi à préserver leur influence technique pendant plusieurs années bien après le vote des lois de décentralisation de 1982-1983, avant de connaître une redéfinition du rôle de l’Etat dans la planification urbaine (prévention des risques, opération d’intérêt national, etc., ...) ? Il s’agira aussi d’éclairer la manière dont cette loi d’orientation, interministérielle par essence, a pu faire l’objet d’appropriations et de débats différents en milieu rural, urbain ou « naturel ».

Un second objectif consiste à réinterroger l’histoire de l’aménagement à travers le prisme juridico-politique.

Comment en effet expliquer la résistance d’un texte conçu au cœur d’une période productiviste et fonctionnaliste au temps des nouveaux enjeux qui ont traversé le champ de l’aménagement depuis le début des années 1970 : l’association puis le transfert de compétences aux élus locaux, les exigences croissantes de participation des habitants aux décisions publiques, les préoccupations de l’environnement, du cadre de vie puis de l’écologie, l’émergence des préoccupations de développement durable et de prévention des risques depuis la fin des années 1980...) ?

Quel a été le poids des conseillers juridiques du ministère de l’équipement (cabinet, direction de l’aménagement foncier et de l’urbanisme,…), comme « gardiens du temple de la LOF » et du pré-carré du code de l’urbanisme, soucieux de « sanctuariser » le cadre réglementaire induit par la loi en contestant l’utilisation du code à d’autres fins par d’autres ministères ?

Doit-on lire la durée des cinquante dernières années en termes de continuité des dispositifs de planification issus de la LOF ou d’adaptabilité aux nouveaux enjeux concernant l’aménagement urbain qui se sont accumulés : les plans de déplacement urbain, les instruments de la prévention des risques naturels ou industriels, les lois de gestion des sols, la protection des espaces sensibles et des paysages (parcs naturels, littoral, montagne,…), les préoccupations liées aux nuisances (bruit, pollution de l’air ou de l’eau), l’émergence de nouveaux acteurs suite à la  décentralisation de la décision d’aménagement ?

Comment expliquer que certains outils prévus par la LOF, notamment la maîtrise communale des POS, ont résisté jusqu’à nos jours aux échecs (loi Marcellin, loi Boscher, rapport Guichard) puis aux lents progrès des politiques de regroupements communal ainsi qu’au blocage du regroupement des propriétaires fonciers, qui en étaient les corollaires naturels ? Comment enfin expliquer la durée de quinze ans qui sépare la décentralisation des permis de construire au début des années 1980 et la mise en œuvre opérationnelle de la réforme de la LOF par la loi SRU ?

Un troisième objectif nous semble résider dans l’étude de la formalisation d’une « culture de l’aménagement » appuyée sur la LOF. Comment cette culture s’est-elle transmise de la Direction de l’aménagement foncier vers le terrain, y compris après les lois de décentralisation ? Quel rôle ont joué les lieux de formation (instituts d’urbanisme, écoles d’architecture, magisters universitaires,…), les colloques institutionnels, le STU, mais aussi les bureaux d’études, les GEP, les DDE dans la définition d’une norme et de pratiques durables d’aménagement ? Comment ces normes et ces pratiques ont-elles été reprises depuis les années 1990 par les élus locaux, leurs services opérationnels et les agences d’urbanisme ? Comment les services déconcentrés de l’Etat se sont-ils adaptés aux nouveaux rapports de force territoriaux ?

Le recul de cinquante ans dont nous disposons aujourd’hui invite aussi à réinterroger, à partir de la grille de la LOF, le modèle français d’aménagement, articulant historiquement l’urbanisme opérationnel dérogatoire (ZUP, villes nouvelles[11]) et l’urbanisme réglementaire (POS). La LOF a scellé le destin des ZUP contre lesquelles elle a été élaborée et a ouvert l’époque de « l’aménagement concerté » (ZAC). Mais derrière la substitution des acronymes puis l’émergence d’autres instruments de planification (les PDU, les PLH, les plans de protection contre les risques naturels ?...) qu’est-ce qui a changé vraiment dans les pratiques des professionnels de l’aménagement et de l’urbanisme depuis 50 ans ? Peut-on considérer que la nécessité de passer sous les fourches caudines des POS a reconfiguré le métier d’urbaniste[12] ? Ce nouveau savoir-faire a-t-il fait l’objet d’exportation à l’étranger, à l’image par exemple des schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme dont la méthodologie a circulé de la région parisienne au Proche-Orient, en passant par l’Amérique latine ?

Revenir sur cette histoire à la fois proche et lointaine nous semble d’autant plus important que les archives départementales ou nationales accueillent aujourd’hui les fonds très volumineux et méconnus des agences foncières ou des sociétés d’aménagement (SEM ou EPA). La lecture des documents produits par les DDE, les agences d’urbanisme et les sociétés d’aménagement (par exemples celles de la SCET) au titre de la LOF devient donc une affaire d’historiens. Autant de questions qui permettent de revenir sur cinquante années de réflexions et de pratiques accompagnant les métamorphoses du champ de l’aménagement et préparant les ruptures du début du XXIe siècle.

Axes thématiques

 Les propositions de communication de ce colloque pluridisciplinaire qui vise à relire l’histoire de l’aménagement au prisme de l’histoire de la loi d’orientation foncière, pourront se rattacher à l’une ou plusieurs des thématiques suivantes

  1. Origines et naissance de la LOF : inscription de la LOF dans le corpus des conceptions, des débats et du droit de l’urbanisme sur la longue durée (de la loi Cornudet de 1919 aux années 1960), enjeux et contexte de l’élaboration de la loi dans les années 1960, analyse des débats politiques et professionnels en amont ou autour de 1967, histoire des décrets d’application, enjeux de l’articulation des procédures contraignantes (POS) et des procédures ouvertes et négociées (ZAC) ; pédagogie de la LOF.
  2. Adaptation du texte aux nouvelles politiques foncières et aux nouveaux enjeux d’aménagement des territoires dans les années 1970-1980 (VRD, plafond légal de densité, zones d’intervention foncière et évolution du droit de préemption urbain…), aux lois de décentralisation (de 1971 à 1983) puis aux lois successives concernant l’intercommunalité, l’environnement et les risques, le développement durable et plus récemment, l’énergie et le climat.
  3. Impact de la LOF dans le champ de l’urbanisme  : lieux d’application (STU, bureaux d’études, DDE, agences d’urbanisme dont les missions sont définies par la LOF, EPAVN, filiales de la CDC, établissements publics fonciers, SEM,…) ; rôle dans la production d’un champ d’activités professionnelles, dans la structuration de l’urbanisme opérationnel notamment ; évolution des pratiques professionnelles avant et après la décentralisation (adaptation de la formation initiale et continue, affirmation de certains groupes professionnels, travail en  équipes, construction de l’expertise, développement de la pluridisciplinarité …) ; rôle dans le développement d’un marché de la commande d’urbanisme, nouvelle organisation du travail qui en découle (modalité de la contractualisation avec la puissance publique, répartition entre secteur public et expertise privée ) ; établissement de nouvelles relations entre les acteurs du secteur public, du secteur privé et de la société civile. , plus largement conséquences matérielles de la LOF sur la transformation des formes et des paysages urbains depuis les années 1970
  4. Insuffisances et "conflits » " à la mise en oeuvre de la LOF par rapport aux intentions des législateurs de 1967 : réalité de la maîtrise foncière, part de l’urbanisme opérationnel et formes de dérogations à la loi, concurrences ou obstacles institutionnels (Conseil d’Etat, ministère des Finances,…), spécificité de l’application de la LOF en région parisienne, impact de la décentralisation, autres dimensions de la planification ; formes et temporalités de la contestation de la LOF et des dérives « fonctionnalistes » qu’elle a pu engendrer par les architectes et les paysagistes (émergence de la notion de patrimoine urbain, développement de l’urbanisme de projet[13])
  5. Mise en perspective internationale de la LOF : comparaison sur un demi-siècle des politiques foncières française issues de la LOF et des politiques foncières mises en place à la même époque par d’autres pays européens (loi foncière de 1956 en Espagne, pratiques anglo-saxonnes des « local plans » et « structure plans », comparaisons France-Italie[14], etc.)[15], inspiration de modèles étrangers, transferts des textes et des pratiques.
  6. Héritages et réceptions de la LOF : comparaison des enjeux/lieux/pratiques de la maîtrise foncière de la fin des Trente Glorieuses et des enjeux/lieux/pratiques contemporains (traitement des interstices urbains de la ville durable, renouvellement urbain, fusion des établissements publics fonciers, Grand Paris Aménagement, réceptions de la LOF par des acteurs privés de l’aménagement, transferts de compétence à l’étranger par des acteurs publics et privés, etc. temporalités de la pertinence de la notion même de maîtrise foncière, à partir des années 1980 (stabilisation de l’inflation, apparitions d’opportunités foncières liées aux friches industrielles, etc.).[16]
  7. Exportation du « modèle français d’urbanisme »  : exportation d’instruments et de pratiques de gestion foncière issues de la LOF par des acteurs publics ou privés, positionnement de la France et du savoir-faire français sur le marché international de l’urbanisme[17], rôle dans cette exportation des acteurs locaux, nationaux et privés.

Envoi et choix des propositions de communications

Les propositions de communication peuvent être envoyées en français ou en anglais en fichier joint à l’adresse suivante : loic.vadelorge@u-pem.fr

Elles comporteront un titre et un résumé d’environ 1500 signes, les coordonnées de l’intervenant (nom, prénom, fonction et rattachement institutionnel, courriel, adresse postale).

  • 15 septembre 2016 : date limite d’envoi des propositions

  • 6 octobre 2016 : réunion du comité scientifique du colloque
  • 1er novembre 2016 : acceptation des propositions

Comité d’organisation

Comité d’histoire du ministère de l’Environnement, de l'énergie et de la mer (Patrick Février, Samuel Ripoll, Christiane Chanliau), Laboratoire ACP (EA 3350) de l’UPEM (Loïc Vadelorge).

Comité scientifique

  • Bernard Barraqué,
  • Viviane Claude,
  • Joseph Comby,
  • Laurent Coudroy de Lille,
  • Gabriel Dupuy,
  • Jean Frébault,
  • Stéphane Frioux,
  • Beatriz Fernandez-Agueda,
  • Jean-Pierre Gaudin,
  • Anne-Marie Granet-Abisset,
  • Philippe Genestier,
  • Sonia Guelton,
  • André Guillerme,
  • Jean-Pierre Lebreton,
  • Bertrand Lemoine,
  • Clément Orillard,
  • Anne Querrien, 
  • Vincent Renard,
  •  Thibault Tellier,
  • Céline Vaz,
  • Pierre Veltz

[1] Cf par exemple les articles « plan d’occupation des sols », « taxe locale d’équipement », « zone d’aménagement concerté » in Merlin, Pierre et Choay, Françoise (dir.), Dictionnaire de l’urbanisme et de l’aménagement, Paris, PUF, 1988 

[2] Billon, Alain, Etude historique sur les valeurs propres au ministère de l’Equipement, Rapport au Conseil général des Ponts et Chaussées, 2004, repris pour partie dans la revue Pour Mémoire, n° 1 et 2, novembre 2006 et avril 2007

[3] Thoenig, Jean-Claude, L’ère des technocrates. Le cas des Ponts et Chaussées, Paris, L’Harmattan, 1987

[4] Cf par exemple « Vingt ans ! Loi d’orientation foncière », Diagonal, revue des équipes d’urbanisme, février 1988, n° 70

[5] Veltz, Pierre, Les Plans d'occupation des sols. 1, Le Droit et les logiques nationales, Rapport du BETURE, dactyl., 1975

[6] Jegouzo, Yves et Pittard, Yves, Le droit de l’urbanisme, Paris, Masson, 1980

[7] Veltz, Pierre, La Politique urbaine à Dunkerque, 1970 à 1977, Rapport du BETURE, dactyl., 1977

[8] Castells, Manuel et Godard, Francis, Monopolville : analyse des rapports entre l'entreprise, l'État et l'urbain à partir d'une enquête sur la croissance industrielle et urbaine de la région de Dunkerque, Paris ; La Haye : Mouton/ École pratique des hautes études, 1974 ; Lojkine, Jean, Le marxisme, l’Etat et la question urbaine, PUF, Paris, 1977

[9] Comby, Joseph et Renard, Vincent, Les politiques foncières, Paris, PUF, 1996 et L’impôt foncier, Paris, PUF, 1985

[10] Givaudan, Antoine, « La LOF, cette pelée, cette galeuse », Diagonal, février 1988, n° 70, p. 14

[11] Vadelorge, Loïc, Retour sur les villes nouvelles, Créaphis, 2014

[12] Claude, Viviane, Faire la ville. Les métiers de l’urbanisme au XXe siècle, Paris, Parenthèses, collection Eupalinos, 2006

[13] Genestier, Philippe, Vers un nouvel urbanisme. Faire la ville comment, pour qui ?, Paris, La Documentation française, 1996

[14] Novarina, Gilles Plan et projet. L’urbanisme en France et en Italie, Paris, Anthropos, 2003

[15] Cf à titre d’exemple la série « droit comparé » des Cahiers du GRIDAUH, depuis « L’articulation des règles d’occupation des sols en Europe », Cahiers du GRIDAUH, 1, 1998 jusqu’à « Le contenu des plans d’urbanisme et d’aménagement dans les pays d’Europe du Nord-Ouest », Cahiers du GRIDAUH, 15, 2006 ; http://www.gridauh.fr/publications/les-cahiers-du-gridauh/

[16] Cf à titre d’exemple les actes en cours de parution de la 7ème édition des Journées du Grand Paris des 21-22 janvier 2016

[17] Verdeil, Eric (dir.), « Expertises nomades au Sud. Eclairages sur la circulation des modèles urbains », Geocarrefour, volume 80, 3, 2005 ; Nasr, Joe et Volait, Mercedes, Urbanism. Imported or Exported ? Native aspirations and foreign plans, West Sussex, England: Wiley-Academy, 2003; Saunier P.-Y. (ed.), 2002, “Municipal Connections : Cooperation, Links and Transfers among European Cities in the 20th Century”, Contemporary European History, Vol.11, n°4, November (Cambridge University Press).

Lieux

  • La Defense, France (92)

Dates

  • jeudi 15 septembre 2016

Mots-clés

  • aménagement rural, aménagement urbain, foncier, zone d'aménagement concerté, plan d'occupation des sols, schéma directeur

Contacts

  • Loïc Vadelorge
    courriel : loic [dot] vadelorge [at] u-pem [dot] fr

Source de l'information

  • Loïc Vadelorge
    courriel : loic [dot] vadelorge [at] u-pem [dot] fr

Pour citer cette annonce

« La loi d’orientation foncière dans l’histoire de l’aménagement rural et urbain », Appel à contribution, Calenda, Publié le vendredi 17 juin 2016, http://calenda.org/370801