L’importance du facteur humain dans l’atteinte des objectifs des services publics et de la stratégie de l’organisation n’est plus remise en cause. Établir une politique intégrée de gestion stratégique des ressources humaines (GSRH) ne constitue pas non plus une idée neuve. Cependant, dans les administrations publiques, l’interdépendance des différents leviers de la GRH semble rencontrer encore aujourd’hui de nombreuses résistances (importance du pouvoir de la règle formelle, déficit de communication interdépartementale, priorité donnée au paiement des traitements des fonctionnaires, absence de réel pouvoir décisionnel du gestionnaire RH, unilatéralité du processus budgétaire imposé, plus souvent que négocié, par l’autorité politique, etc.). Certes, aucune généralisation n’est possible mais un certain nombre de traits communs pourraient pourtant être identifiés.

Appel à communication. Colloque de la Société québécoise de science politique. Université Laval, Québec, Canada, 20-21 mai 2010

L’intégration d’une politique stratégique de gestion des ressources humaines dans les modèles de gouvernance des services publics. La GRH publique en quête d’identité ?

L’importance du facteur humain dans l’atteinte des objectifs des services publics et de la stratégie de l’organisation n’est plus remise en cause (Paauwe J, 2004). Etablir une politique intégrée de gestion stratégique des ressources humaines (GSRH) ne constitue pas non plus une idée neuve (Peretti J-M., Cerdin J-L, 2001 ; Nizet et Pichault, 2000).

Cependant, dans les administrations publiques, l’interdépendance des différents leviers de la GRH semble  rencontrer encore aujourd’hui de nombreuses résistances (importance du pouvoir de la règle formelle, déficit de communication interdépartementale, priorité donnée au paiement des traitements des fonctionnaires, absence de réel pouvoir décisionnel du gestionnaire RH, unilatéralité du processus budgétaire imposé, plus souvent que négocié, par l’autorité politique, etc.). Certes, aucune généralisation n’est possible mais un certain nombre de traits communs pourraient pourtant être identifiés. L’évolution de la gestion du personnel vers les ressources humaines (Ecole des Relations Humaines) et  maintenant vers le capital humain marque un radical changement de perspectives. De plus le pilotage social implique bon nombre d’interrogations et sous-tend la prise en compte de certaines contingences. Le DRH n’est plus un simple observateur de la vie sociale de l’administration, ni un acteur « mécanicien » en support à la stratégie de l’organisation publique. Aujourd’hui, il est attendu de lui d’être gestionnaire de la ‘performance sociale’ (Martory B. et Crozet D., 2005 ; Galambaud, 2002) et de se présenter comme un partenaire stratégique de ses pairs et des employés eux-mêmes. (Ulrich, 1997) Qu’il développe une stratégie en regard des contraintes environnementales externes et internes, planifie sa vision et établisse ses objectifs, conduise l’organisation et contrôle les processus-clés (de l’idée générale du ‘cockpit management’ et ‘Balanced Scorecard’ au ‘HR Scorecard’ et autres ‘tableaux de bord de GRH en particulier) afin de prendre des décisions opportunes en vue de réaliser la politique, les projets mis en œuvre et les opérations (cycle Plan-Do-Check-Act de Deming).

Si gérer, c’est aussi et surtout décider (Galambaud, 2002), de nouveaux systèmes d’information sociale / SIRH sont utilisés pour accompagner et outiller le responsable en charge du pilotage des ressources humaines : tableaux de bord et indicateurs-clé de la performance RH, bilans et audits sociaux (Igalens J., Peretti J-M., 2008). Cette approche d’intégration des objectifs et des pratiques de GRH à la stratégie globale des services publics (par exemple le renouvellement de la fonction publique canadienne, la GEPEC en France et au Maroc) ne doit nullement occulter les problèmes organisationnels, pas seulement attribués aux individus concernés mais surtout aux systèmes d’interactions générés entre et autour de ces agents et organisations centrales de gestion.

S’il est une dimension qui ne peut que très difficilement être mesurée et suivie par des indicateurs de performance sociale, c’est celle relative au ‘contrat psychologique des relations d’emploi’ (Lemire L., Martel G., 2007) et à la motivation au travail des agents des services publics. Cette approche devant être analysée à la lumière d’autres dimensions de l’administration, notamment culturelles, la gestion purement stratégique des ressources humaines appelle donc à d’autres considérations, par exemple d’ordre éthique ou moral. L’évaluation réelle des effets de formation, la motivation et/ou satisfaction au travail, les potentiels de compétences individuelles risque de présenter des biais quant à leur analyse et interprétation et donc est susceptible d’être exploitée dans le cadre du reporting et de la prise de décision.

Les indicateurs de GRH ne couvrent pas toujours toute la réalité sociale, complexe et changeante, du service public ainsi que les défis de son arrimage avec l’évolution de la société civile.

Face à l’utilisation croissante des HR’s KPI, il conviendrait de ne pas réduire la gestion de ressources humaines à de simples données chiffrées et à ne pas résumer une réalité sociale diversifiée à un unique système de mesure (Beatty R.W., Becker B.E., Huselid A., 2005). La GRH relève in fine de la responsabilité partagée des organisations, des gestionnaires et des individus et les outils de collecte et organisation de l’information ou de pilotage ne peuvent occulter cette prise de responsabilité. (Galambaud, 2002).

La planification stratégique des ressources humaines est utilisée comme perspective de gestion. Cependant d’autres défis moins instrumentaux touchent l’organisation de la GRH comme un besoin de professionnalisation et de valorisation de la reconnaissance et de la légitimité de la fonction RH. La volonté, de plus en plus forte, à pratiquer le ‘benchmarking/étalonnage’ aux différents niveaux d’une politique de GRH publique reflèterait-elle, en partie du moins, cette tendance à instrumentaliser les HR’s KPI dans un souci d’image et de communication intra et inter-organisationnelle,  dans une seule perspective de marketing ? Selon que nous adoptons une approche contextualiste recadrant l’outil par rapport aux processus, aux acteurs, au système organisationnel, à la culture publique et à l’environnement ou une approche purement fonctionnaliste (instrument de responsabilisation, de contrôle, de reddition des comptes, de transparence, de mobilisation, de communication, de gestion et d’aide à la prise de décision, etc.), ces HR’s KPI et, plus globalement, les autres instruments de gestion adoptés par la GRH publique répondent-ils à un réel besoin d’efficacité organisationnelle et d’amélioration de la gestion des organismes publics, à une nécessité de légitimité du gestionnaire RH ou encore à une volonté de professionnalisation d’une politique de GRH qui s’afficherait ouvertement ‘moderne et performante’.

La structure et la culture organisationnelles permettent de mieux comprendre l’isolement ou l’interactivité de la stratégie de GRH par rapport aux autres politiques de gouvernance d’un service public. De mieux décrypter le comportement des acteurs, les valeurs de service (au) public qui les animent et/ou qu’ils défendent, leur mobilisation ou leur scepticisme, les jeux de stratégie, de pouvoir et d’influence, le style de leadership ou encore les résistances au changement organisationnel. La dimension motivationnelle étant déterminante (Duvillier Th., Genard J-L., Piraux A., 2003 ), les principes qui régissent  le Public Service Motivation (PSM) pourraient être développés.

Au-delà du développement d’une véritable politique stratégique des ressources humaines, une question essentielle de cet atelier réside dans l’intégration ajustée de ce mode de gestion dans le cadre d’un modèle de gouvernance publique adapté à l’organisation et à son environnement (par exemple, le vieillissement de la population, la diversification de la main-d’œuvre, l’évolution des valeurs et technologies qui appellent des compétences nouvelles). Les variations du contexte organisationnel permettraient-elles de mieux comprendre la différenciation opérée au niveau des pratiques de GRH publique et de leur évolution et adaptation aux modes de gouvernances ? Une approche contextualiste (Pettigrew A. 2001, Nizet J, Pichault F. 2000, Pichault, 2003) pourrait-elle se révéler pertinente afin de recadrer l’utilisation du pilotage social et de la GSRH, de ses conditions d’exploitation à celles d’aide à la prise de décision ?

Autrement dit, la fonction RH du secteur public confrontée aux réformes dites de modernisation, inspirées du New Public Management (NPM), serait-elle en quête d’identité (Bourgault J., Masse Jolicoeur M., 2005 ; De Visscher C., Varone F., 2004 ; Duvillier Th., Genard J-L., Piraux A., 2003 ; Emery Y., Giauque D., 2005 et 2007) ? Recherche d’un sentiment d’appartenance à laquelle les entreprises privées n’ont par ailleurs pas nécessairement trouvé la(es) réponse(s) appropriée(s) (Plane J-M., 2006). La construction identitaire est ici essentielle afin de mieux comprendre le positionnement du fonctionnaire et du gestionnaire public. Outre l'évolution de la fonction RH (rôle de staff, technostructure), il est aussi question de réfléchir sur les phénomènes d’intégration, de rejet ou de résistance au NPM quant à sa philosophie, à ses valeurs ou aux méthodes mobilisées, dans une configuration de type traditionnellement bureaucratique. Comment observer et comprendre les bouleversements professionnels, organisationnels et culturels qui s’y jouent ? Dans ce contexte, comment se (dé et re)construit l'ethos public ? La culture éthique des services publics et la construction sociale des valeurs en lien avec l'historicité du cadre institutionnel sont-elles menacées ou dénaturées ? Les défis de la GRH sont-ils affectés ? Le statut de l’emploi public peut-il se satisfaire du NPM, sans entrer dans une logique de la confrontation ? Ce statut répond-il encore aux attentes des acteurs, au redéploiement organisationnel de l’administration publique et aux exigences et contraintes environnementales ?

Cette problématique renvoie aussi à ce positionnement de la fonction RH et du gestionnaire RH en tant que partenaire stratégique et au sentiment de devoir justifier, voire prouver de manière quantitative, la correspondance entre l’atteinte des objectifs stratégiques des organismes publics d’une part, et la qualité et l’efficacité des méthodes et politiques RH traduites en objectifs et HR’s KPI, d’autre part. L’exemple donné par les HR’s KPI ne constitue évidemment qu’une illustration de cette tendance à une plus grande professionnalisation de la fonction RH. L’atelier visera donc à envisager d’autres instruments ou politiques RH qui permettraient de mieux saisir ce phénomène, dans ses fondements comme dans ses finalités réelles ou supposées.

En résumé, les instruments ne peuvent être séparés des acteurs et des processus qui les entourent, ni du contexte organisationnel qui les formatent. Le cas des services publics se prête plus facilement à cette analyse critique dès lors que le NPM tend à s’imposer comme maître-mot dans les discours du monde politique qui, à son tour, se donne pour mission d’adopter et appliquer les préceptes et méthodes de gestion de la performance sociale du secteur marchand à celui des services publics.

Dans quelle mesure ce modèle de GSRH est-il réellement intégré ? Quelles perceptions en ont les acteurs ? Quelle en sont les principaux obstacles ? Quelles sont les conditions environnementales internes (climat social, culture organisationnelle, historique institutionnel, etc.) et externes (politisation de l’administration, relations politico-administratives, stratégie gouvernementale, rôle du citoyen-usager-client, poids de la société civile, mode d’élaboration, d’exécution et d’évaluation des politiques publiques, etc.) dont il conviendrait de tenir compte ? Comment considérer l’interdépendance et l’articulation des leviers de la GRH publique, qu’ils s’agissent des leviers fonctionnels (gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et compétences, dotation, formation continue, évaluation du personnel, rémunération, stratégie d’attractivité et de rétention, etc.) ou des leviers culturels ? La GRH publique s’inscrit-elle dans la stratégie et la gouvernance de l'organisation ? A ce jour, cette approche théorique et conceptuelle relève-t-elle encore davantage du mythe managérial (De Visscher C., Duvillier Th., 2004) ? Induit-elle une nouvelle quête d’identité ? Quelles initiatives ont été concrètement tentées ?

En réponse aux questionnements développés, les propositions de communications pourront porter sur une analyse à partir d’un domaine de la GRH en particulier (GPEEC, recrutement et sélection, mobilité interne, gestion des compétences et formation, politique salariale, évaluation des performances, gestion de la carrière, promotions et sanctions, etc.) ou, de manière plus transversale, des différentes dimensions de la politique RH au sein d’une organisation publique précise.

La GRH publique ne constituant pas un groupe homogène de rhétoriques et de pratiques, une préférence sera donnée aux communications portant sur les éléments explicatifs des différentes variantes rencontrées au sein d’un même pays (ministères, organismes publics, agences gouvernementales, réseaux, etc.) ou à la lumière d’une étude comparative internationale.

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