Une double dynamique est perceptible depuis quelques années dans le domaine de l'évaluation des politiques publiques. Les pratiques et les discours autour de l'évaluation oscillent entre deux registres qui s'opposent : d'un côté le renforcement de la logique managériale et de l'autre, des exigences de nouvelles demandes participatives. La question centrale de ce colloque est la suivant : est-il possible de concilier théoriquement et pratiquement approche gestionnaire et approche participative de l'action publique alors que ces deux démarches semblent par définition s'opposer ?

Dans le cadre d’un projet de recherche subventionnée par la Communauté française[2], l’Unité de recherche Spiral lance l’appel à contribution suivant.

L'évaluation des politiques publiques contribue à la fois à l’efficacité de l'action publique et à sa légitimation, en déployant une double logique pour renforcer l’intelligibilité et l’acceptabilité de la gestion publique. Cette démarche recourt de plus en plus souvent à des indicateurs de performances, sans questionner le caractère contingent et construit de leur émergence et le sacrifice de la complexité sociale qu'ils induisent.

Une double dynamique est perceptible depuis quelques années dans ce domaine. Les pratiques et les discours autour de l’évaluation semblent osciller entre deux registres qui s’opposent sur de nombreux points : d’un côté le renforcement de cette logique managériale et de l’autre des exigences de nouvelles demandes participatives formulées par les groupes concernés par l’action publique[P3] .

En termes managériaux, les réformes observées dans les modalités des politiques publiques intègrent de nombreux principes du new public management (NPM) (Pollitt and Bouckaert 2004), sous différentes dénominations : démarches de « qualité », «mesure de  performance », « culture du résultat »,... Celles-ci accompagnent la généralisation des dispositifs d’évaluation et de certification par les chiffres. Les exigences en matière de transparence et d’efficacité justifient un développement pléthorique d’indicateurs de performances, car la mesure via un indicateur endosse aussi une fonction de légitimation (Zittoun 2009). En effet, le recours à des mesures de la performance est souvent justifié par une amélioration de l’action publique et  une plus grande « accountability » (Halachmi 2005; Van Thiel et Leeuw 2002). Ainsi, par leur souci déclaré de transparence, ces mesures semblent prolonger les impératifs de la démocratie et de ses exigences en matière de débats et d’information.

En termes participatifs, se multiplient des procédures délibératives qui associent citoyens et gouvernants afin de « renforcer l’efficacité de l’action publique, en améliorant son contenu et en favorisant son acceptabilité sociale » (Chevallier 2011 : 227), contribuant au consensus social autour de l’action de l’état qu’elle légitime par ailleurs. « Le détour par l’écoute des citoyens se donne comme une figure obligée de l’action publique et comme un nouvel art de gouverner, comme si désormais il n’était plus possible de prendre de décision sans avoir consulté le public au préalable » (Blondiaux 2008 : 6). Cette dynamique est renforcée par l’extension actuelle des nouvelles technologies de l’information et de la communication et les nouveaux réseaux sociaux.

Dans le cadre de l’évaluation des politiques publiques, ces deux registres sont en tension. Le NPM prône une pratique chiffrée s’appuyant sur une approche top-down, standardisée et uniformisante, basée sur un développement de connaissances statistiques construites à l’échelle du territoire d’intervention. A l’opposé, se dessine le détour vers une participation locale émanant d’une dynamique bottom-up, et proposant une approche localisée et complexe du territoire.

Ces deux démarches soulèvent des problèmes spécifiques (Fraser et coll. 2006). D’un côté, la question de la possibilité de généralisation de l’information à partir des données locales ; de l’autre, le risque de « réduction » de ces données riches et contextualisées, que doivent formater et contrôler les experts en statistiques pour nourrir l’action publique. En effet, nous postulons que la quantification du social opère un double réductionnisme. Premièrement, un réductionnisme que nous pourrions qualifier de social, par la capacité du chiffre à réduire la complexité sociale à une seule donnée. Deuxièmement, un réductionnisme normatif qui tend à faire basculer la focale de l’équité ou de la justice sociale vers la recherche de performance , celle-là même qui fait l’objet de la mesure et qui est transformée en objectif d’action pour les acteurs (Salais,2010).

Ogien (2009 :14) met en évidence le développement récent d’une science de la modélisation de l’action publique, « contribuant à la colonisation du raisonnement politique par les catégories de l’économie et du management ». Ce qui différencie les nouvelles approches d’évaluation, de qualité, et de mesures de performances de la dernière décennie, c’est la position des chiffres qui en viennent à structurer le processus décisionnel au lieu d’en être les simples auxiliaires (Dahler-Larsen 2012). Par exemple les travaux de Bruno (2013) sur la généralisation du benchmarking au niveau de l’Union européenne dénoncent la spirale compétitive qu’impliquent les processus de quantification.

La contestation de cette suprématie du chiffre est difficile, entre autres pour deux raisons. Primo, parce que les principes du NPM qui président à leur mise en œuvre semblent faire l’objet d’un large consensus. Deuxio, parce que les responsables politiques y trouvent des outils de communication qui mobilisent les structures médiatiques de nos démocraties d’opinion de façon particulièrement efficace. S’il y a « peu d’espace de résistance à la quantification » (Badet & Jany-Catrice 2010), c’est principalement lié à l’idée selon laquelle l’information sur un phénomène ne peut être que bénéfique à la prise de décision. Par leur potentiel de comparabilité, les chiffres relèguent au second plan les pratiques participatives qui ne peuvent se targuer d’un tel avantage. Pourtant, de nombreux auteurs critiques tendent à démontrer la normativité derrière l’information chiffrée, mettant à l’épreuve leur prétendue objectivité, leur caractère scientifique et leur neutralité. Barré (2010) parle d’un usage manipulatoire qui fait passer pour scientifique une construction en occultant le fait que celle-ci est alignée sur la vision de ceux qui l’ont élaborée. La force du chiffre fait oublier le caractère conventionnel de son émergence (Desrosières 1993, 2008) : le chiffre « circule dans l’espace public indépendamment de son procédé de fabrication et il échappe à son créateur pour vivre une vie autonome dans l’espace social » (Bureau 2010 :173) contribuant à peupler celui-ci d’une foule d’indicateurs, une machinerie pour classer et comparer échappant à toute emprise critique.

D’un autre côté, au niveau de la mise en œuvre des politiques, les acteurs de terrain cherchent à traduire  les indicateurs choisis par des experts éloignés des « réalités » des communautés locales. Ces concepts souvent ambigus définis au niveau global mobilisent généralement un nombre limité d’indicateurs synthétiques non représentatifs des problématiques locales : on peut observer cela pour le « développement durable » (Fraser et al. 2006) ou pour la « cohésion sociale » (Fallon et Feron 2013). Les évaluations des politiques environnementales ou de développement ont mis en évidence les effets pervers que peuvent générer des programmes imposés top-down, imposant des concepts généraux sans questionner les modalités de leur traduction en interventions opérationnelles au niveau local. Cette approche surplombante peut mettre à l’épreuve l’autonomie des acteurs locaux, interrogeant les conditions de leur professionnalité (Chauvière 2007). Les tensions générées par l’imposition locale d’objectifs généraux et cadres statistiques surplombants ne peuvent être résolues sans repenser les modes de coordination entre savoir expert et savoir local. Fraser et al. (2006) relatent les expériences de dispositifs intermédiaires permettant d’articuler les logiques microsociales servant les actions de pilotage local et les logiques macros d’aide à la décision politique. Il s’agirait d’intégrer les possibilités de création d’indicateurs contextualisés et localement pertinents, dans un souci de restaurer une approche démocratique de la mesure, en dépassant la simple critique des outils quantifiés.

En 1993, Corcuff décrivait des« luttes symboliques autour de la bonne définition de l’évaluation, ou les conceptions dite pluralistes, constituent une galaxie critique très vivace» (p.193). Les approches dites participatives ou pluralistes semblaient -venir questionner les approches managériales de l’évaluation alors naissante dans l’action publique : suite aux avancées de pratiques gestionnaires, qu’en est-il aujourd’hui des approches pluralistes alors que Blondiaux invoque un nouvel esprit de la démocratie ?

Est-ce nécessairement un choix ? Peut-on combiner ces deux approches ? Quelles variables sont décisives dans le choix de l’une ou l’autre approche, ou de leur combinaison, pour assurer une qualité de la gestion publique, en termes d’efficacité et d’acceptabilité ? Ces dimensions sont elles différentes d’un secteur à l’autre ?

Axes thématiques

Axe 1. Recherche empirique dans des secteurs très différents de l’action publique

-       Exemple empirique d’approche qui intègre les deux démarches, associant experts ; acteurs locaux ; décideurs ; autres parties prenantes et intégrant dispositifs participatifs (densité de l’information) et démarches gestionnaires (efficacité de l’information)

-       Comment valoriser les apports locaux de connaissance ? Comment organiser des modalités d’objectivation pour informer les responsables politiques régionaux ?

Axe 2. Comment co-construire les indicateurs de l’action publique ?

-       Comment repenser les démarches participatives dans le cadre d’une sociologie de la quantification (bottom up) ?

-       Est-il possible de définir des indicateurs de manière participative, en associant les stakeholders aux décisions concernant les conventions de mesures pour une traduction partagée de ce qui compte au niveau local ? De tels dispositifs définis de manière participative ont-ils leur place dans l’action publique ?

Axe 3. Réappropriation des indicateurs au niveau local

-       Quel est le potentiel heuristique des démarches empiriques qui, rendant justice à la créativité et à la compétence des acteurs locaux, mettent en évidence des mécanismes locaux (de mise en résistance, ou de complaisance, ou d’autres) en réaction aux cadrages imposés ?

-       Quand les professionnels du secteur sont appelés à intérioriser les normes gestionnaires, quelles stratégies déploient-ils pour échapper aux contraintes des données statistiques et pour mobiliser leur expertise contextuelle ?

Références 

• BARDET F. et JANY-CATRICE F., « Les politiques de quantification », Revue Française de Socio-Économie 1/2010 (n° 5), pp. 9-17.
• BARRÉ R., « De l’arbitraire à l’arbitrage : les indicateurs de S&T en débat », in AKRICH M., et al. (ed.) Débordements: Mélanges offerts à Michel Callon, Presse des Mines, 2010, pp.13-20.
• BLONDIAUX L., Le nouvel esprit de la démocratie. Actualité de la démocratie participative, Seuil, coll. « La république des idées », 2008.
• BRUNO I. & DIDIER E., Benchmarking. L’État sous pression statistique, Paris, La Découverte / Zones, 2013.
• BUREAU M-C, « Du travail à l'action publique : quand les dispositifs d'évaluation prennent le pouvoir », Cahiers internationaux de sociologie, 2010/1, n° 128-129, pp. 161-175.
• CHAUVIERE M., Trop de gestion tue le social. Essai sur une discrète chalandisation, La Découverte, coll. « Alternatives sociales », 2007, 224 pages.
• CHEVALLIER J., « De l'administration démocratique à la démocratie administrative », Revue française d’administration publique, n° 137-138, 2011, pp. 217-227.
• CORCUFF P., « Un O.V.N.I. dans le paysage français ? Éléments de réflexion sur l'évaluation des politiques publiques en France », Politix, 1993, n°24, pp.190-209.
• DAHLER - LARSEN P., The evaluation society. Stanford University Press, 2012.
• DESROSIÈRES A., La politique des grands nombres. Histoire de la raison statistique, La Découverte, Paris, 1993. 
• DESROSIÈRES A., Gouverner par les nombres, Presses des Mines ParisTech, Paris, 2008.
• EYRAUD C. et al., « Les enjeux de quantification dans la LOLF. Le cas de l'enseignement supérieur», Revue Française de Socio-Économie, 2011/1, n° 7, pp. 147-168.
• FRASER E.D.G. et al, « Bottom up and top down: Analysis of participatory processes for sustainability indicator identification as a pathway to community empowerment and sustainable environmental management », Journal of Environmental Management, 2006, 78, pp. 114–127.
• HALACHMI A. « La mesure du rendement : Vérifiez la température de l'eau avant de plonger», Revue Internationale des Sciences Administratives,  2005/2, Vol. 71, pp. 267-279.
• OGIEN A., « Métamorphose de l’autonomie : l’université, de la rationalisation à la concurrence », Quaderni,[ En ligne], 69 | Printemps 2009, pp. 11-26.
• OGIEN A. , « La valeur sociale du chiffre », Revue Française de Socio-Économie, 2010,1 (n° 5), p.19-40.
• POLLIT C. and BOUCKAERT G., Public Management Reform: A Comparative Analysis, Oxford University Press, 2004.
• ROSE N., « Governing by numbers: Figuring out democracy », Accounting, Organizations and Society, 1991, Volume 16, Issue 7, pp. 673-692.
• SALAIS R., « Usages et mésusages de l'argument statistique : le pilotage des politiques publiques par la performance », Revue française des affaires sociales 1/2010 (n° 1-2), pp. 129-147.
• VAN THIEL S. and LEEUW F. L., « The Performance Paradox in the Public Sector  », Public Performance and Management Review, 2002, 25 (3), pp. 267-81. 
• ZITTOUN P., Des indicateurs pour gouverner: boussoles ou miroirs déformants ? Plan urbanisme construction architecture, 2009.