En deux décennies, les paradigmes du développement ont notoirement évolué, en passant d’une conception gestionnaire de la ville centrée sur les opérateurs – qu’ils soient publics ou privés, à une perspective de gouvernance urbaine fondée sur un processus décisionnaire annoncé comme élargi et participatif.

Institut de recherche pour le développement, UMRs LPED et GRED, avec l’appui de l’Institut Recherche Caisse des Dépôts et Consignations. 

Atelier « Gouvernances des territoires urbains : enjeux, acteurs, échelles. Regards croisés » 

Marseille, 10-11 décembre 2012, au Laboratoire Population Environnement Développement, Aix-Marseille Université

Présentation

En deux décennies, les paradigmes du développement ont notoirement évolué, en passant d’une conception gestionnaire de la ville centrée sur les opérateurs – qu’ils soient publics ou privés, à une perspective de gouvernance urbaine fondée sur un processus décisionnaire annoncé comme élargi et participatif.

Ce glissement – de la gestion de la ville à la gouvernance urbaine – s’est opéré dans un contexte très évolutif. Schématiquement, on retiendra:

• une dynamique active démographique et économique de l’urbanisation. En même temps que la gestion faisait place à la gouvernance, les populations urbaines s’étaient accrues globalement de 50 % ;
• une augmentation encore plus rapide des besoins en services essentiels (habitat, eau, assainissement, mobilité, salubrité, etc.) renforcée par la hausse moyenne du niveau de vie urbain et par l’accès tendanciel de couches urbaines pauvres à ces services ;
• la multiplication des stakeholders avec la référence obligée à la participation;
• un foisonnement de « projets » sectoriels, complètement étanches, toujours poussés par l’urgence.

Dans ces contextes d’urbanisation inédite, la gouvernance s’est imposée comme nouveau paradigme normatif[1]. Cette notion polymorphe visait à faire reculer l’État en créant, parfois de toute pièce, des scènes de gouvernance pluri-acteurs où allaient s’entrecroiser les Institutions internationales, les bailleurs internationaux, les États, les Autorités publiques déconcentrées, les collectivités territoriales[2], des Agences au statut dérogatoire, les opérateurs privés[3], les ONG internationales et nationales, les associations locales, sans oublier les actifs groupes de pression internationaux et nationaux, et enfin les coopérations décentralisées. Ces multiples scènes de gouvernance, diversement composées, se sont généralisées en surgissant partout, avec initialement une particulière intensité dans les pays les moins avancés et sur les « projets » destinés aux couches urbaines pauvres.

Mais aujourd’hui, dans les contextes d’urbanisation rapide, la décision publique urbaine se caractérise partout par une complexité croissante qui, sur un territoire donné, est confrontée à la coordination des logiques d’acteurs, de secteurs et de projets. À cela, s’ajoute la superposition des échelles territoriales et donc des pouvoirs, sans oublier la contrainte incompressible de l’urgence.

Dans les contextes macro-économiques en développement, quels que soient le domaine urbain considéré et la politique publique correspondante, la question de la coordination multi-acteurs ne devient-elle pas une problématique objectivement émergente?

Les institutions internationales ont certes abondamment financé durant près de deux décennies la construction de scènes de gouvernance urbaine, mais le fonctionnement de ces ensembles et leur capacité à faire émerger une maîtrise d’ouvrage urbaine se révèlent aujourd’hui en dessous des espérances et des besoins de régulation et de décision. Il est patent que la participation de toutes les parties prenantes, qui était en quelque sorte l’équivalent vertueux de la main invisible chère à l’économie politique classique, n’a pas été à la hauteur des postulats idéologiques.

Il est clair aujourd’hui que, successivement, ni la gestion urbaine ni la contrainte du financement du développement, pas plus que la bonne gouvernance, n’épuisent les conditions effectives de l’urbanisation et de ses obstacles. De même, la réalité chaotique de la gouvernance multi-acteurs ne tient pas dans la boîte noire du fameux jeu d’acteurs dont on explicite guère les fondements et la portée.

Que l’on traite de l’accès aux services essentiels, des transports, de l’habitat, des Centres historiques ou de la salubrité publique, l’efficience d’une triple gouvernance (secteurs, acteurs et échelles d’intervention) apparaît comme un des points de passage obligé et sans doute aujourd’hui, un des goulets d’étranglement de la maîtrise d’ouvrage urbaine. De même, la réponse de l’Etat aux revendications sociales ou aux enjeux environnementaux se heurte à ce plafond de verre qui affecte tous les registres du développement urbain.

Même lorsque la volonté politique entend répondre à des attentes sociales, elle bute sur cet obstacle majeur qui affecte tous les registres du développement urbain.

Pour l’économiste, il est possible d’aller au-delà du constat des dysfonctionnements apparents, en mesurant le coût complet[4] générés par ce foisonnement multidimensionnel. Dans le contexte mondialisé d’hyper-concurrence des territoires, on peut s’étonner que le facteur que représente la qualité de la gouvernance territoriale soit si peu pris en considération, alors qu’ils pèse de façon croissante sur le coût global de l’urbanisation et donc sur son financement.

Cette préoccupation commence toutefois à être formulée, parfois de façon implicite ou diffuse, par des opérateurs de services urbains et par l’expertise urbaine, qui sont directement et particulièrement confrontés aux effets d’une gouvernance territoriale perfectible. De même, l’émergence de cette thématique est confirmée par des orientations stratégiques convergentes, affichées par exemple par le MAEE et son nouveau Partenariat Français des Villes et Territoires (PFVT) désormais doté d’un axe de travail central consacré à la Planification Urbaine Stratégique. L’OCDE, pour sa part, est passée de la question des financements des réseaux à celle de la gouvernance des services[5]. De son côté, Cités Unies et Gouvernements Locaux (CGLU) a lancé en 2011 sur la même thématique, en lien avec la décentralisation, le projet GOLD III (Global Observatory on Local Democracy) et UN-Habitat regarde aussi aujourd’hui  cette problématique émergente. L’IDDRI participe également de cette réflexion, avec la Gouvernance des services d’eau et d’assainissement dans son Programme de recherche « Financement des services urbains d’eau potable et d’assainissement dans les pays en développement. Modalités de partage du coût global de long terme entre acteurs ».

Ces approches institutionnelles internationales restent toutefois souvent descriptives, faute de pouvoir ou vouloir aller au cœur de la machinerie socio-politique, avec ses marchandages, ses négociations parfois erratiques et ses oppositions.

En fait, les retards et autres coûts de transaction qui caractérisent une gouvernance imparfaite, ne peuvent être considérés uniquement comme des questions organisationnelles intra ou interinstitutionnelles. En faisant comme si les logiques sociétales n’existaient pas, ou comme si l’on pouvait aisément s’en affranchir, l’approche déductive de la gouvernance urbaine mise en scène dans les années 1990 a occulté les tensions, les compromis et les arrangements sociaux qui façonnent la réalité politique de la gouvernance multi-acteurs d’aujourd’hui.

En résumé, la gouvernance territoriale que nous proposons d’aborder renvoie-t-elle principalement à une question d’organisation optimisée et technocratique de la coordination multi-acteurs ?

Ou bien, les défaillances d’une gouvernance territoriale imparfaite ne conduisent-elles pas à d’une part, revisiter les vertus annoncées de la participation, et d’autre part, à mettre en lumière la puissance inertielle du contrat social territorial ?

Les conservatismes, les privilèges, les rentes, l’autoritarisme, le clientélisme sont autant de résiliences sociétales que le volontarisme de la gouvernance comme mot d’ordre, n’a pas effacées e qui se retrouvent dans  le contrat social territorial. Dans cette perspective, la gouvernance territoriale n’est-elle pas le creuset où s’affrontent schématiquement deux logiques[6], l’une développementaliste et l’autre conservatrice, avec évidemment toutes les nuances, les chevauchements et les allers-retours qu’elles supposent ?

La gouvernance multi-acteurs va être regardée comme un analyseur des enjeux et des forces qui interagissent sur le développement et la croissance des territoires.

Les territoires urbains et plus encore périurbains sont les espaces où se cristallisent et se projettent ces rapports locaux, nationaux et  internationaux de nature sociale, économique et politique.

Ces rapports, avec leur épaisseur, leurs tensions et leur équilibre constituent le contrat social territorial.

À cet égard, la présente démarche collective ne revient-elle pas à envisager une approche systémique qui interroge, à partir de la qualité des relations entre les parties prenantes, l’improbable translation d’une urbanisation décousue, induite par un contrat social peu regardant de ses implications socio-urbaines, à un tissu urbain fondé sur un compromis social plus équilibré et collectivement mieux maîtrisé.

Programme 

Lundi 10 décembre 

Matinée  Accueil des participants

Midi Mots de bienvenue de la Direction du LPED

12h30 Pot de bienvenue Direction du LPED

13h-14h Buffet pris sur place 

Après-midi

14h-14h30 Tour de table et présentation des participants  

14h30-15h Objet de l'Atelier et éléments de cadrage théorique Claude de Miras et Raffaele Cattedra

Première session : Maroc Présidence : Monique Bertrand

• 15h-15h30 Gouvernement urbain et capacité d’intermédiation à Casablanca. Aziz Iraki
• 15h30-16h  Conflits autour de la gestion territoriale post réalisation d’un grand projet d’aménagement. Le cas de la "ville nouvelle " de Tamasourt (Maroc)  Jean Marie Ballout
• 16h30- 17h  Gestion déléguée et "Ville de demain" (Lyonnaise des Eaux de Casablanca)  Gabriel Miguez

17h-17h45 Débat    

Mardi 11 décembre

Seconde session : Méditerranée et Afrique Présidence Catherine Paquette

• 9h-9h30 Gouvernance, participation et développement durable en Méditerranée. Stakeholder, dialogue et aide à la décision. Julien Le Tellier
• 9h30-10h  Tunisie Jean Marie Miossec
• 10h-10h30 Liban Jihad Farah
• 10h30-11h La concurrence des politiques publiques de traitement des quartiers informels en Syrie, Valérie Clerc
• 11h-11h30 Du District au « grand Bamako » (Mali) : réserves foncières en tension, gouvernance contestée, Monique Bertrand
• 11h30-12h La mise en place d’outils d’information géographique municipale, une scène de gouvernance territoriale sous influence internationale (Cotonou, Porto-Novo, Pointe Noire). Elisabeth Dorier et Julie-Charles Dominé  

12h-12h30  Débat    

3ème Session : Regards croisés Amérique Latine/Europe Présidence : Aziz Iraki.

• 14h30-15h Transports urbains : la principale pierre d’achoppement pour la mise en œuvre d’une gouvernance métropolitaine à Mexico ? Catherine Paquette
• 15h-15h30  La gestion des déchets à Mexico Vicente Ugalde
• 15h30-16h  Gouvernances des territoires urbains : enjeux, acteurs, échelles. Regards croisés.  Le cas de la Région de Grenoble Jean-Michel Evin
• 16h-16h30  Les SCOT de Montpellier et de Grenoble  Fernanda Moscarelli
• 16h30-17h  Les enjeux de la gouvernance urbaine en Italie au prisme de la mise en place des Città Metropolitane Raffaele Cattedra

17h-18h  Débat conclusif et perspectives