Le séminaire reconduit son intérêt pour les compétences, pratiques et outils du manager public, cette fois dans le contexte des réseaux d'action publique. Les collaborations inter-organisationnelles appellent les gestionaires à agir politiquement et stratégiquement, à peser des responsabilités et des performances, à négocier des ressources, à rationnaliser sous l'empire de la crise, à moderniser les outils de travail et de coordination. Pour avancer ces savoirs nous chercherons des réponses dans les études empiriques, mais aussi dans l'échange entre responsables publics et chercheurs.

Argumentaire

Le manager dans les réseaux de l’action publique: Entre coupes budgétaires et attentes de performance 

Séminaire Francophone du congrès 2014 du Groupe Européen pour l'Administration Publique (Spire, Allemagne, 10-12 septembre).

Avec le soutien de l'Institut pour la Gestion Publique et le Développement Economique (IGPDE) du Ministère français de l'Economie et des Finances.

Les éditions antérieures du Séminaire Francophone ont mis en lumière l’accumulation croissante des contraintes dans le quotidien du manager public. Il y va des exigences de reporting et d’évaluation des performances, des pressions des usagers, de l’urgence de la crise et des baisses des dotations, de l’omniprésence des TIC, des réseaux sociaux, des logiques participatives et co-productives. L’heure est aux décisions rapides, à la gestion constante des transformations des services, au recours accru à l’imagination et à l’esprit d’innovation.

Ces tendances sont liées au contexte plus complexe et fluide de l’action publique contemporaine. Aujourd’hui en Europe, les politiques de santé, d’aménagement, de développement économique, de transport ou d’action sociale se déploient par réseaux. L’idée de gouvernance s’impose au travail de gouvernement ou d’administration (Frederickson 2005). Elle traduit les collaborations dans des schémas à géométrie variable entre Etats, collectivités locales, agences, administrations et acteurs privés. 

Pour l’administrateur public cette thématique relève de l’évidence. Les grands problèmes réclament de grandes solutions. Les décentralisations en Europe méridionale, le NPM dans les pays du Nord, laissent derrière eux un paysage fragmenté des pouvoirs, des informations, des légitimités et des ressources. Dès lors, les interdépendances s’organisent sous forme contractuelle (contrats de projet Etat-régions, contrats de ville) ou institutionnelle (pôles de compétitivité, pôles régionaux, groupes de coopération territoriale). L’UE consacre cette logique depuis sa réforme (1988) de gestion des fonds structurels (Jordana et &l. 2012) jusqu’à l’inscription récente dans les textes des partenariats multi-niveaux comme mode d’action communautaire (Art. 11 du Règlement UE No 1303/2013).

La gouvernance par réseaux d’action publique est bien documentée par les sciences politiques et administratives (Cleveland 1972, Scharpf 1978, Rhodes 1988). Aujourd’hui elles foisonnent de concepts et de labels nouveaux : Nouvelle gouvernance publique (NGP), gouvernement conjoint, gouvernement intégré, gouvernance réseau, gouvernance transversale, partenariats, ou management public collaboratif (Koppenjan and Klijn 2004, Osborne 2009, Christensen et Laegreid 2011).

Toutefois, les responsables publics expriment une nécessité réelle de revoir ces concepts. Les crises économiques et des finances publiques ont rebattu les cartes à travers l’UE. Les administrations recentrent leurs budgets, les resserrent sur leurs propres actions à l’aune d’une clarification des missions, des performances attendues et des imputabilités. Comment évoluent aujourd’hui les règles du jeu collaboratif ? Comment garantit-on sa continuité ? Ses performances ? Comment les managers publics assurent-t-il désormais leurs propres charges et performances au sein des réseaux ?

Car ce sont bien les participants aux travaux des réseaux qui en détiennent la clé. Les analyses globales des systèmes administratifs sont désormais remises en cause. La Banque Mondiale (2012) revoit sa doctrine et pointe les risques d’une focalisation excessive sur des réformes structurelles et des solutions universelles. Ainsi nous est-il suggéré de préférer des systèmes d’ « assez-bonne » gouvernance (« good enough governance », Grindle 2013, 2007) et, aux côtés du décideur public, de nous atteler à chercher des solutions ciblées, flexibles et créatives, aux problèmes concrets de gestion collaborative. Après tout, une gouvernance « assez bonne » n’est pas œuvre de précision, elle suggère autant de zones de flou que de marges d’adaptation aux demandes émanant du terrain. Elle laisse s’exprimer les phénomènes émergents et d’auto-organisation propres au fonctionnement réseau.

Ainsi la contribution théorique du chercheur et le point de vue du praticien doivent s’interpeller et explorer ensemble les registres de l’empirie, du quotidien et de l’opérationnel. Nous encouragerons les recherches enracinées, les études de cas, les comptes-rendus d’expériences concrètes, mais aussi les théorisations audacieuses. Il nous faut mettre en lumière les micro- et méso-dynamiques des systèmes partenariaux, discuter les variables qui affectent la sociabilité politique, le fonctionnement et les performances des réseaux d’acteurs. Comprendre également comment l’austérité transforme-t-elle ces rapports et, si tel est le cas, voir émerger la silhouette nouvelle du manager des réseaux d’action publique.

Ce faisant, nous conservons l’angle de vue des séminaires précédents, celui du manager public, des connaissances et des pratiques dont il doit disposer pour entretenir ses relations, assurer la fonctionnalité des actions partagées et atteindre les objectifs négociés. La technicité de ses compétences, son implication qui surpasse en durée le mandat de l’élu, mais aussi sa politisation reconnue, en font un élément clé pour mettre fin à l’incertitude dans les relations et pour stabiliser l’action collective (Groen et Houlberg Salomonsen 2013, Hondeghem et Steen 2013).

Les contributions au séminaire pourront éclairer les questions suivantes qui ne sont ni exhaustives, ni limitatives.

1. Gestion des ressources et rationalisation de l’action publique réticulaire. Deux arguments sont ravivés par le principe d’austérité. Le premier met en avant la supériorité de l’action conjointe pour contenir l’éparpillement des ressources et la fragmentation des acteurs. Réduction des doublons, mutualisations, effets de synergie et économies d’échelle confortent cette rationalité. Selon le second argument, les partenariats génèrent des dépenses superflues par la lenteur des décisions, des accords et de la mise en œuvre, les coûts de transaction et de coordination, la tendance aux tests, à l’auto-organisation, aux innovations incontrôlés, et les échecs occasionnels y afférents. Les coûts de coordination et d’apprentissage peuvent être considérés rédhibitoires. L’audit et le contrôle de gestion peuvent-il ce jour rendre compte de ces enjeux financiers ? Quelles sont les principales pistes de réduction des coûts dans la gestion des réseaux ? Voit-on un repli des partenariats du fait de la sobriété des membres, ou parvient-on à les légitimer par le calcul économique ou le jeu des perceptions ?
2. Mesure des performances réseau, attentes de résultats et imputabilité en période de crise. Fixer des canons de performance publique dans le cas des réseaux donne naissance à des montages complexes et des systèmes d’imputabilité réciproques. Pour légitimer la formation du réseau, mais aussi pour rentrer dans les canons d’une gestion par projet, il convient de fixer des buts et des indicateurs de départ quitte à évoluer par la suite. Des responsabilités politiques et managériales collectives se dessinent. Celles qui sont internes au réseau et celles qui relèvent des appartenances de chacun s’accordent difficilement (Hondeghem & Steen 2013). Pour autant, les pressions financières font monter en puissance le(s) devoir(s) d’efficacité. Quelle place occupe l’évaluation dans les réseaux d’aujourd’hui ? Quels reflexes de mesure s’avèrent pertinents en période de crise : simplification ? élaboration ? L’imputabilité partagée, multidimensionnelle et ambigüe (Laegreid & Mattei 2013) est-elle fonctionnelle ou dysfonctionnelle ? Que nous apprennent les données mesurables sur l’action conjointe en temps de crise ? Le management des perceptions surplombe-t-il le les mesures effectives ?
3. Outils et pratiques des participants aux réseaux publics. Au sein de ces réseaux, l’horizontalité des liens, la pluralité des acteurs et la diversité des buts, intérêts et stratégies explique la place importante que prend la négociation (Klijn 2005, Jordana et al 2012). Il appartient aux membres d’aménager le contexte propice aux interactions, avant de s’engager dans les décisions et tractations collectives. Ainsi, est-il suggéré qu’il faille substituer, à la planification – le management des perceptions et la négociation des buts, à l’organisation – le choix d’aménagements flexibles, à la commande – la communication et l’art de la coordination.  Pour autant planification et prospective sont jugées nécessaires. Sont-elles effectives ou, au mieux, des façades de légitimité et de contrôle ? Est-ce plus raisonnable et sincère d’en simplifier les méthodes ? Quid des outils pour suivre et contrôler l’activité ? Les TIC et les normes partagées aident-elles les participants à dialoguer et se comprendre ? L’européanisation des pratiques en est-elle le moteur ?
4. Les réseaux comme communautés politiques. Le poids des institutions se fait ressentir dans l’émergence et le fonctionnement des partenariats (Ysa & Esteve 2013) mais n’occulte pas l’importance des relations, de l’initiative et des caractéristiques personnelles. Les réseaux ressemblent à des arènes (Klijn 2005) dont l’émergence, la fixation des règles, la stabilité dépend des capacités de chacun à mettre en commun des intérêts, établir une confiance, dire et établir l’appartenance, l’exclusion, la légitimité. Le recours aux sociogrammes a longtemps indiqué les rôles critiques d’un réseau, leur intégration ou dissolution progressive. Qui sont les initiateurs, les leaders, les arbitres ? Mais encore, que nous apprennent les études plus qualitatives, bourdieusiennes (Georgakakis et Weisbein 2010, Arnholtz 2012) ? La crise bouleverse-t-elle les ressources et capitaux symboliques des participants ? Les réseaux deviennent-ils plus confictogènes ? Quand et comment la fonction politique des réseaux évacue-t-elle la fonction production ? Comment l’éviter ?
5. Leadership distribué et réflexes décisionnels en gestion de réseau. Les décisions du manager s’avèrent dans ce contexte bien problématiques. Les incertitudes affectent tout autant le choix des solutions, le timing des choix voire la définition des problèmes (Klijn 2005). Les contours et les règles des espaces décisionnels restent à inventer. Ainsi un leadership individuel ou collectif est toujours nécessaire. Comment se construit-il ? Est-ce les managers ou les politiques qui s’affirment en période de crise ? Est-ce une bonne nouvelle pour le fonctionnement des réseaux ? Comment panache-t-on ses rôles de leader, co-leader et suiveur ? Comment les accorder et pour quels effets ?
6. Compétences et stratégies d’action dans les réseaux. Des critères complexes régissent le choix des représentants au sein d’un réseau : les capacités à s’imposer, à mobiliser et influencer ce groupe social, mais aussi le besoin d’en retirer un maximum d’effets pour l’action collective et l’organisation d’origine. Des capacités de leadership sont requises, mais il ne faut ignorer les stratégies des « suiveurs » qui peuvent donner satisfaction tout autant. Les recrutements doivent tenir compte d’un socle qualifiant de ressources : autorité, talents de négociateurs, capitaux sociaux d’attachement, de confiance et d’accointances (Jordana et al. 2012), savoirs techniques et institutionnels (Georgakakis et de Lassalle 2007). La crise va-t-elle imposer un retour à des valeurs éthiques, à une culture de la cohésion (Christensen et Laegreid 2011) ? Va-t-on favoriser le pragmatisme, ou des profils plus créatifs, flexibles (Grindle 2013), mais moins contrôlables ?

Dates et délais de soumission

Nous invitons les chercheurs et les praticiens à nous soumettre un résumé de deux pages maximum en respectant les intitulés suivants :

• Titre de la communication
• Les thèmes ou mots clés
• La problématique soulevée
• Un résumé des méthodes de recherche et/ou approche empirique utilisée
• Les résultats avancés
• Les références sélectives
• Le nom des auteurs, le nom des Universités ou organisations et les coordonnées (Adresse, E-mail, N° téléphone)

• Soumission des résumés de proposition via le site de la Conférence le système de gestion de conférence : 31 Mai 2014
• Confirmation des résultats de la sélection opérée par le Comité Scientifique : 20 Juin 2014
• Envoi des communications finalisées : 15 Août 2014

Pour plus d’information, veuillez contacter le coordonnateur:

Dr. Emil TURC
Institut de Management Public et Gouvernance Territoriale
Université d’Aix-Marseille
emil.turc@univ-amu.fr

Pour toutes informations complémentaires, consultez le site de la Conférence :
http://www.iias-iisa.org/egpa/fr/evenements/conferences-annuelles-du-geap/upcoming-conference/

Comité scientifique

• Annie BARTOLI, professeur, Université de Versailles St-Quentin-en-Yvelines, France.
• Véronique CHANUT, professeur, Université Panthéon-Assas, Paris, France.
• Yves EMERY, professeur, IDHEAP, Lausanne, Suisse.
• Jan MATTIJS, professeur, Université Libre de Bruxelles, Belgique.
• Nicolas MATYJASIK, PhD, chercheur, Institut de la Gestion Publique et du Développement Economique, Paris, France.
• Bachir MAZOUZ, professeur, ENAP, Québec, Canada.
• Marius PROFIROIU, professeur, Académie des Etudes Economiques, Bucarest, Roumanie.
• Benoît RIGAUD, PhD, chargé de recherche, ENAP, Québec, Canada.
• Coordonnateurs :
• Robert FOUCHET, professeur, Université d’Aix-Marseille, Aix-en-Provence, France.
• Emil TURC, Maître de Conférences, Université d’Aix-Marseille, Aix-en-Provence, France.

Bibliographie

• Arnholz, J. (2012), “Elites in the European Field of Power - Reproduction, Transformation and Matters of Content”, Praktiske Grunde, N° 2-3.
• Banque Mondiale(2012) Approach to public sector management 2011-2020 : Better results from public sector institutions. Washington DC : World Bank.
• Brunsson, N. (1982), “The irrationality of action and action rationality: decisions, ideologies and organizational actions”, Journal of Management Studies, 19:1.
• Christensen, T., Laegreid, P. (2011), “Post-NPM Reforms: Whole of Government Approaches as a New Trend”, in Groeneveld, S. et S. Van de Walle (Eds.) New Steering Concepts in Public Management, Series Research in Public Policy Analysis and Management, Vol. 21, Bingley: Emerald.
• Cleveland, H. (1972), The Future Executive: A Guide for Tomorrow’s Managers, New York: Harper & Row.
• Frederickson, H. G. (2005), “Whatever Happened to Public Administration? Governance, Governance Everywhere”, in Ferlie, E., L.E. Lynn Jr. et C. Pollitt (Eds.) The Oxford Handbook of Public Management, Oxford: Oxford University Press.
• Georgakakis, D., de Lassalle, M. (2007), « Genèse et structure d'un capital institutionnel européen : Les très hauts fonctionnaires de la Commission européenne », Actes de la recherche en sciences sociales, 2007/1 n° 166-167
• Georgakakis, D., Weisbein, J. (2010), “From above and from below: A political sociology of European actors”, Comparative European Politics 8.
• Grindle, M.S. (2007), Going Local: Decentralization, Democratization, and the Promise of Good Governance, Princeton: Princeton University Press.
• Grindle, M.S. (2013), “La réforme du secteur public - une solution aux problèmes ? Commentaires sur la stratégie de gestion du secteur public de la Banque mondiale pour 2011 à 2020 », Revue Internationale des Sciences Administratives, 2013/3 Vol. 79
• Groen, C., Houlberg Salomonsen, H. (2013), “Who’s at the table? An analysis of participants in EU Council of Ministers meetings”, European Group of Public Administration (EGPA) Annual Conference, 11-13 Sept. 2013, Edinburgh.
• Hondeghem, A., Steen, T. (2013), “Haute fonction publique : quelques comparaisons internationales », Revue Internationale des Sciences Administratives, 2013/1 - Vol. 79
• Jordana, J., Mota, F., Noferini, A. (2012), “Le rôle du capital social dans les réseaux politiques. Constatations émanant de la politique de cohésion européenne en Espagne”, Revue Internationale des Sciences Administratives, 2012/4 - Vol. 78
• Klijn, E.-H. (2005), « Networks and Inter-organizational Management: Challenging, Steering, Evaluation, and the Role of Public Actors in Public Management”, in Ferlie, E., L.E. Lynn Jr. et C. Pollitt (Eds.) The Oxford Handbook of Public Management, Oxford: Oxford University Press.
• Koppenjan, J., Klijn, E.-H. (2004) Managing Uncertainties in Networks: A Network Approach to Problem Solving and Decision Making, London: Routledge.
• Laegreid, P., Mattei, P. (2013), « Introduction : la réforme de l'état-providence et les implications pour l'imputabilité dans une perspective comparative », Revue Internationale des Sciences Administratives, 2013/2 - Vol. 79
• Osborne, S.P. (2009), The New Public Governance? Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance, London: Routledge.
• Rhodes, R.A.W. (1988), Beyond Westminster and Whitehall: The Sub-central Governments of Britain, London: Unwin Hyman.
• Scharpf, F.W. (1978), “Interorganizational Policy Studies: Issues, Concepts and Perspectives”, in Hanf, K. et F.W. Scharpf Interorganizational policy making: Limits to coordination and central control, London: Sage.
• Smith, A. (2003), « Multi-Level Governence : What It Is and How It Can Be Studied”, in Peters, B.G. & J. Pierre (Eds.) Handbook of Public Administration, London: Sage.
• Ysa, T., Esteve, M. (2013), « Assessing Public Networks: Proposal for a New Unit of Analysis”, in Groeneveld, S. et S. Van de Walle (Eds.) New Steering Concepts in Public Management, Series Research in Public Policy Analysis and Management, Vol. 21, Bingley: Emerald.

The list hereby provides an unexclusive collection of topics open to discussion:

1. Resource management and the rationalization of networked public actions. The austerity context induces two contrasting views of network costs. On one hand, joint action is seen as a means to contain the fragmentation of actors and resources. It reduces over- laps, encourages mutualizations, synergies, and economies of scale. On the other hand, partnerships generate excessive overhead, transaction and coordination costs, slow de- cision-making and implementation. Inclination to tests, self-organization, and unchecked innovations may also be viewed as inefficient. Can audit and management control account for these financial stakes? Which are the main paths for network rationalization? Does the cost-consciousness of network members endanger their existence, or can network legiti- macy be strengthened through economic calculus and perception management?

2. Measures of network performance, expectations and accountability in a crisis context. The establishment of performance measurements for networked activities gives rise to complex and reciprocated accountabilities. Collective and political responsibilities are balanced with the expectations of partner institutions (Hondeghem & Stee 2013). Then again, growing financial pressures set forth requests of efficacy and efficiency. Can contem- porary evaluation tools and practices provide satisfactory answers? Does the crisis context induce specific trends? Simplification? Greater elaboration? Are shared, multidimensional, and ambiguous accountabilities (Laegreid & Mattei 2013) functional or dysfunctional? Does perceptions management overcome effective measures?

3. Tools and practices of public network members. Within networks, the horizontality of interactions, the plurality of actors, the diversity of goals, interests, and strategies explain the salience of negotiation as practice (Jordana et al. 2012). The participants’ first duty is to establish a favorable framework for interaction and collective decisions. Hence, suggestions are made to trade planning for goal finding and perception accommodation, organizing for the choice of flexible arrangements, leading for the arts of communication and coordination (Klijn 2005). Nonetheless, planning and future studies are thoroughly maintained. Are they effective, or mere facades for legitimacy and control? When is it reasonable to cut down or enforce the tools of monitoring and activity control? Are ICTs and shared norms helpful to establish dialogue and mutual understanding? Does Europeanization support these trends?

4. Networks as politics. Although institutions leave a heavy imprint on the emergence and activity of partnerships (Ysa & Esteve 2013), personal relations, initiative, and character are tantamount for organizing and deploying negotiation processes. Networks are arenas (Klijn 2005) whose creation, rule setting, and stability depend on personal capacities to pool common interests, generate trust, establish and confirm memberships, exclusion, and legi- timacy. Social network methods have long contributed to the identification of critical roles and the explanation of network integration or dissolution. They may shed further light on the identity and roles of initiators, leaders, and referees. But what lessons can provide fur- ther qualitative, bourdieusian approaches (Georgakakis et Weisbein 2010, Arnholtz 2012)? Can the crisis transform the participants’ resources and symbolic capital? Have networks become more conflict-prone? How big are the risks to see the networks’ politics drive out production functions? Can and should this be avoided?

5. Distributed leadership and decision behaviors in network management. The ma- nagers’ decisions in this context raise many questions. Uncertainties influence the choice of solutions, but also their timing, and problem definition (Klijn 2005). The margins and rules of decision-making are open to innovation, and some individual ore collective leadership is indeed requested. How are these constructed? Are the managers’ or the politicians’ roles